Protocolo de acuerdo Italia/ Albania sobre las migraciones : una cooperación transfronteras contraria al derecho internacional

El 6 de noviembre 2023, Italia cerró un « acuerdo » con Albania con el objetivo de deslocalizar el tratamiento de la demanda de asilo de algunos/as extranjeros/as de fuera de sus fronteras [1]. Este protocolo, hecho público el 7 de noviembre, se aplicaría a aquellas personas interceptadas o rescatadas en el mar por las autoridades italianas, que podrían ser apeadas en las ciudades costeras albanesas de Shëngjin y Gjader. Las personas reconocidas como «vulnerables» estarían fuera de este acuerdo.

Este acuerdo preveía, para la primavera 2024, la construcción de dos centros [2] financiados por Italia : uno destinado a la evaluación de las demandas de asilo y el otro destinado a las «posibles repatriaciones» (es decir, expulsiones) [3]. Aunque el Parlamento italiano no fue consultado previamente a la firma del acuerdo [4], estas estructuras serían, casi exclusivamente, competencia de la jurisdicción italiana. Una compensación financiera y acelerar el proceso de su adhesión a la UE, son las contraprestaciones por las que Albania habría dado su acuerdo para «acoger» a 3000 personas por mes en su territorio y participar de las actividades de seguridad y vigilancia vía sus fuerzas de policía [5]. Fuertemente inspirado por el concepto australiano de «pacific solution»-solución pacífica-, [6], este mecanismo colocaría los dos centros bajo la autoridad italiana, con personal italiano, en virtud de un Estatuto de Extraterritorialidad.

Algunas instituciones europeas, en un primer momento, apelaron al respeto del derecho nacional e internacional. La comisaria europea encargada de los Asuntos de Interior declaró, una semana después de que el acuerdo se hiciera público que «la evaluación preliminar de nuestro servicio jurídico considera que no viola la legislación de la UE, aunque está fuera de la legislación de la UE» [7]. Una enunciación especialmente ambigua, que no fue aclarada cuando añadió que «Italia se ajusta a la legislación europea, lo que significa que las reglas son las mismas. Pero, desde un punto de vista jurídico, no se trata de la legislación europea sino de la legislación italiana que sigue la legislación europea».

Por su parte, la Comisaria de Derechos Humanos del Consejo de Europa recordó que «para que el sistema sea fiable y respetuoso con los Derechos Humanos, un elemento indispensable es poder presentar una demanda de asilo y que sea examinada en el territorio de los Estados miembros», añadiendo que «el protocolo del acuerdo crea un régimen de asilo extraterritorial ad hoc, caracterizado por sus numerosas ambigüedades jurídicas» [8].

Aunque tiene la apariencia de un acuerdo bilateral, este acuerdo se inscribe en la tendencia de externalización de las políticas de asilo llevadas a cabo por los Estados europeos desde principios de los años 2000, proyectándose más o menos lejos de las fronteras europeas (desde Marruecos hasta Ruanda, pasando por Turquía). Numerosos países en efecto, deben cooperar con la UE y sus Estados miembros en materia de inmigración y asilo a cambio de ventajas comerciales, de política exterior o de ayuda al desarrollo.

En este caso, Italia, en nombre de un supuesto «reparto de responsabilidades», echa mano de la caja de herramientas de la que disponen los Estados miembros para externalizar los procesos de demanda de asilo. Para Albania, que obtuvo en 2014 el estatuto de país candidato a la adhesión a la Unión Europea, esta cooperación transfronteriza representaría una prueba de su buena voluntad, dando la imagen también de ser el socio clave de los países europeos en la puesta en marcha de sus políticas de selección y filtrado de personas extranjeras en las fronteras exteriores [9]. Esta estrategia utilitarista, utilizando las personas en migración como instrumento de negociación política, ya se ha aplicado varias veces en el pasado, y la red Migreurop ha ve ido detallando los efectos nocivos de tales acuerdos sobre los derechos de las personas migrantes [10].

Más allá de la opacidad y del secreto que ha rodeado su firma, este memorando plantea varias cuestiones:

–  Si bien el acuerdo no se aplicaría a las personas consideradas como vulnerables, ¿no podemos considerar que los supervivientes son vulnerables de facto? ¿no podemos considerar que desplazar a estos centros albaneses a personas supervivientes constituye, de facto, una acción que convierte en vulnerables estas personas?

–  ¿Qué pasa con el principio de “no devolución”? Al enviar personas fuera de su territorio mientras se procesa la solicitud de asilo, Italia corre el riesgo de contravenir el principio de no devolución, establecido en el artículo 33 de la Convención de 1951 sobre el Estatuto de los Refugiados, que prohíbe el regreso de refugiados y solicitantes de asilo a países donde corren el riesgo de ser perseguidos [11].

–  En la práctica, su puesta en marcha impactará sobre los derechos de las personas según las condiciones del desembarco (que no será el lugar seguro más cercano, como prevé el reglamento internacional). ¿Qué ocurrirá con el sistema del procedimiento de la solicitud de asilo, del reconocimiento de la vulnerabilidad, del acceso a una asistencia jurídica? Este acuerdo impactará también en las condiciones en las que las personas serán detenidas, como lo que ha pasado en los ode Grecia, en las que las personas fueron prisioneras en campos al aire libre [12].

–  ¿Quién será el responsable en caso de violaciones de los derechos dentro de estos centros? ¿Qué derecho se aplicará, el derecho italiano o el derecho albanés? ¿Cómo podrá ser garantizada la efectividad de los derechos en un territorio localizado a distancia de la jurisdicción responsable, lejos de su vista?

–  Según los términos de este acuerdo, ni las personas desembarcadas por barcos de las ONG, ni las personas que lleguen de manera autónoma deberían quedar excluidas, pero ¿cómo se sabrá si las autoridades italianas no ampliarán este procedimiento a todas las personas solicitantes de asilo? ¿El acuerdo no correrá el riesgo de dificultar las condiciones en las que se efectuarán las operaciones de búsqueda y de rescate de personas en peligro en el mar? ¿El filtrado de personas vulnerables entre las demás se hará en los barcos o en Albania?

–  Las personas expulsadas, ¿serán expulsadas desde Italia o desde Albania? Serias dudas surgen después de las declaraciones del primer ministro de Albania afirmando que todas estas preguntas incumbirán a las autoridades italianas (cuando inicialmente iban a ser respondidas por Albania).

–  La detención se va a producir durante el procedimiento en frontera y con vistas a regresar, pero ¿qué pasa con las personas puestas en libertad en Albania, será devueltas a Italia o a otro Estado? La detención se produciría durante el procedimiento fronterizo y con vistas al retorno, pero ¿qué pasa con los liberados en Albania: serán devueltos a Italia o a otro Estado?

–  ¿El acuerdo está bajo del derecho europeo o no? La comisaria de Asuntos de Interior ha sembrado la duda sobre el carácter europeo de las reglas que se van a aplicar. Por su parte, la comisaria de Derechos Humanos del Consejo Europeo demostró el riesgo de efecto dominó «susceptible de socavar el sistema europeo» si también otros Estados deciden transferir sus responsabilidades más allá de las fronteras europeas [13].

–  ¿Tendrán que aplicarse las normas establecidas en el Pacto Europeo de Migración y Asilo adoptado el 20 de diciembre de 2023 en el territorio albanés, que está bajo jurisdicción italiana y, por tanto, europea?

–  Para terminar, está la cuestión de los costes exorbitantes de estos desplazamientos de población, pero también la del coste del acuerdo negociado con Albania para disponer de una parte de su territorio nacional y la del funcionamiento de estos centros.

Por todas estas razones, la red Migreurop denuncia un acuerdo que no debería haber visto la luz. Y, suponiendo que el gobierno italiano se obstinase en esta vía, esta no puede hacerse sin que el derecho europeo y la protección de los derechos de las personas estén vigentes y sean respetados, comenzado por el derecho a pedir asilo con garantías.

Los mecanismos de externalización -que se están generalizando- violan el derecho internacional con la complicidad de las autoridades nacionales y la complacencia de algunas instituciones europeas. Es urgente rechazar este descarrío incesante del Derecho que, fuera de la vista, se inscribe en la estrategia mortífera de alejamiento de las personas extranjeras.