L’externalisation : un inéquitable « partage du fardeau »

L’externalisation : un inéquitable « partage du fardeau »

Par Claire Rodier (Gisti, Migreurop) et Brigitte Espuche (Migreurop)

Article extrait du "Plein droit !" n° 149, juin 2026
« L’Europe en guerre contre les migrations : une histoire qui dure »

Dans son rapport d’activité pour l’année 2025, le Commissaire aux droits de l’Homme du Conseil de l’Europe déplore qu’« en l’absence de conditions préalables et de garanties adéquates en matière de droits humains, les politiques d’externalisation [en matière d’immigration et d’asile] peuvent exposer les personnes à la torture ou à d’autres mauvais traitements, à des expulsions collectives et à des détentions arbitraires, ou mettre leur vie en danger […], entraver l’accès effectif à l’asile et priver les individus de recours juridiques ». Le rapport identifie « trois domaines dans lesquels les risques sont particulièrement élevés : le traitement externe des demandes d’asile ; les procédures de retour externes, y compris par le biais de “centres de retour” ; et l’externalisation du contrôle des frontières à d’autres pays, dont certains ont des antécédents avérés de violations graves à l’encontre des personnes en déplacement ».

Cette alerte vise directement les récentes évolutions de la politique d’immigration et d’asile de l’Union européenne (UE), qui a de longue date placé l’externalisation au cœur de sa stratégie pour gérer les migrations. C’est à ce titre que, comme l’enfermement, elle occupe une place centrale dans les combats de Migreurop. Les deux thématiques vont d’ailleurs souvent de pair, comme en témoigne la demande faite par 15 États membres de l’UE à la Commission européenne au mois de mai 2024 pour réclamer que les personnes expulsées d’Europe soient envoyées dans des centres en dehors de l’Union. Qualifiée d’« innovante » par la présidente de la Commission européenne, cette perspective pourrait se concrétiser avec le règlement « Retour », adopté au mois de juin 2026, qui ouvre la possibilité de créer hors du territoire de l’UE des « centres de retour » ou « hubs » où seraient détenues les personnes expulsées d’Europe.

Loin d’être aussi « innovante » que le prétend la présidente de la Commission, cette idée est bien antérieure à la construction d’une politique européenne d’immigration et d’asile : dès les années 1990, les Pays-Bas, puis l’Autriche, avaient proposé des modèles d’organisation d’un système d’asile reposant sur le transfert de responsabilité de l’accueil des réfugié·es vers des pays non européens. En 2002, la Commission européenne proposait d’inscrire à l’exercice budgétaire de l’Union, au chapitre « Capacités de protection effective dans les pays tiers », le financement d’une « analyse des questions juridiques, financières et pratiques que soulèvent […] les centres de traitement de transit des pays tiers », en vue de « faire reculer les mouvements secondaires vers les États membres de l’UE », et de créer et consolider la capacité de traitement, d’accueil et de protection, « y compris en ce qui concerne les personnes renvoyées du territoire de l’UE » [1]. Cette question n’a cessé, au fil des années, de revenir à l’ordre du jour [2].

Mais l’externalisation des politiques migratoires va bien au-delà des stratégies d’enfermement hors de l’UE. Appliqué à l’ensemble des politiques migratoires, le terme « externalisation », aujourd’hui largement utilisé, a émergé dans le vocabulaire militant dès 2003, notamment dans les productions du réseau Migreurop, même si le discours officiel ne l’a intégré que plus tardivement. Pendant longtemps, c’est la formule euphémisante de « dimension externe des politiques d’asile et d’immigration », introduite au sommet européen de La Haye en 2004, qui était utilisée par les instances de l’UE pour désigner cette forme d’internationalisation du contrôle des flux migratoires. Une internationalisation justifiée au nom de deux prétextes. Le premier, c’est que les trajectoires migratoires sont liées à un contexte mondial de déséquilibres économiques et diplomatiques impliquant les pays de départ, de transit et d’arrivée. Pour cette raison, il serait normal et équitable que chacun d’entre eux prenne sa « part du fardeau » dans la gestion de ces déplacements. Le second prétexte fait appel à une rhétorique pseudo-humanitaire, selon laquelle il faudrait protéger les personnes contre les risques de la migration en permettant qu’elles restent au plus près de leur région d’origine, ou au moins dans les pays qu’elles traversent au cours de leur exil. En 2003, une communication de la Commission européenne résumait bien cette double approche : elle y proposait d’« explorer de nouvelles voies » sur la base d’une « véritable politique partenariale avec les pays tiers et les organisations internationales », pour une « consolidation de l’offre de protection dans les régions d’origine, et le traitement des demandes au plus près des besoins » [3].
Ces deux prétextes, dont l’hypocrisie masque mal les vrais moteurs de l’externalisation, s’accompagnent d’un appareil lexical qui s’est enrichi au fil des années : on parle de bonne gouvernance, de bon voisinage, de responsabilité partagée, d’approche équilibrée, de sécurité, de fardeau, de flux mixtes, de migrants économiques, de lutte contre les passeurs, de faux demandeurs d’asile, de pays sûrs… Récemment, un autre concept est venu compléter cette liste non exhaustive, celui d’« instrumentalisation », qui a d’ailleurs été intégré dans le Pacte européen sur la migration et l’asile. Pour se défendre contre des « pays hostiles » qui utilisent les exilé·es en les envoyant massivement aux frontières européennes pour déstabiliser les pays de l’UE, la meilleure solution serait d’empêcher celles et ceux-ci de s’en approcher. Autant de formules, parfois reprises dans la presse, qui continuent à être brandies à toute occasion pour masquer le principal objectif de l’externalisation : se défausser sur d’autres des responsabilités qui incombent aux pays de l’UE.
Cette stratégie de mise à distance des personnes jugées indésirables par l’UE est multiforme. Migreurop a souvent résumé l’externalisation en quatre formules qui parlent d’elles-mêmes : délocaliser, sous-traiter, privatiser, déresponsabiliser [4]. On se limitera ici à quelques illustrations de ce processus tentaculaire.

L’une de ses déclinaisons est donc la délocalisation, par des États membres ou par l’Union, de dispositifs et de techniques de surveillance et de contrôle, voire de fonctionnaires pour les mettre en œuvre. La politique de visas, les missions de l’agence Frontex dans les pays d’émigration, le soutien logistique et humain apporté aux garde-frontières des pays de départ ou de transit, sont des exemples de cette variante de l’externalisation. Sur ce dernier point (armement et formation des garde-frontières), les relations entre l’UE et la Libye sont sans doute l’exemple le plus criant d’un soutien assumé de l’UE aux exactions criminelles contre les exilé·es et les ONG qui leur viennent en aide, dans le but d’entraver les routes migratoires. Un autre exemple caractéristique de la délocalisation est le Protocole italo-albanais de 2023, qui vise à installer sur le territoire albanais, dans des camps de détention édifiés et gérés par l’Italie, des personnes interceptées en mer par les autorités italiennes [5].
L’externalisation passe aussi par la sous-traitance des contrôles aux autorités de pays voisins ou partenaires. Moyennant contreparties financières, diplomatiques ou autres, ceux-ci se voient confier la « gestion » des populations étrangères qui se trouvent sur leur territoire pour éviter qu’elles n’atteignent l’Europe, ou la prise en charge de celles qui sont expulsées après y avoir été interpellées. L’arrangement négocié en 2016 par l’UE avec la Turquie, qui rendait possible, en échange de six milliards d’euros, le renvoi dans ce pays de Syrien·nes en demande de protection internationale en Grèce, est l’illustration la plus emblématique de ce type de marchandage.

Politique de voisinage et accords de réadmission

Mais cette sous-traitance n’est pas toujours aussi caractérisée que dans le cas de l’accord UE-Turquie. Elle passe souvent par des partenariats larges, traitant de multiples domaines de coopération comme les relations commerciales, l’économie, la lutte contre les trafics, l’éducation, la culture, etc., entre l’UE et des pays non européens.

Dès 2006, le réseau Migreurop avait dénoncé, dans une étude réalisée pour la Commission des libertés du Parlement européen, les formes que prenait la « dimension externe » de la politique d’asile et d’immigration. Y étaient notamment pointées les orientations de la politique européenne de voisinage (PEV), lancée par l’UE en 2004, d’abord conçue pour les pays situés à l’est de la nouvelle frontière orientale après l’élargissement de 2004, puis étendue au partenariat euro-méditerranéen et aux pays du Caucase méridional. La PEV était présentée comme l’instrument d’une « relation privilégiée » avec les pays voisins de l’UE sur la base d’un engagement réciproque en faveur des valeurs communes (respect de l’État de droit et de la bonne gouvernance, respect des droits de l’Homme, etc.), et devait être « réellement profitable aux deux parties dans de nombreux domaines, de l’éducation à l’environnement en passant par les transports et la lutte contre le terrorisme ». Assortie d’une contrepartie financière, la politique de voisinage se déclinait à travers des « plans d’action » adaptés aux particularités de chaque pays partenaire. Mais les exigences en matière de coopération migratoire étaient communes à tous : l’accent était mis sur la politique des visas (avec possibilité d’assouplissement selon le degré de coopération des pays concernés), la signature d’accords de réadmission, le renforcement de la capacité d’intervention des unités de surveillance et de contrôle des frontières, l’échange d’informations sur l’immigration illégale, la sécurisation des documents de voyage et des visas, l’échange d’expériences sur le système de gestion des frontières, et la formation des fonctionnaires impliqués dans la gestion des frontières (police des frontières, douanes, etc.).

Parmi les différents outils de la coopération migratoire, les accords de réadmission ont occupé une place de choix. Ils répondaient à une préoccupation prioritaire pour l’UE, celle de pouvoir éloigner les personnes étrangères en situation irrégulière. Cette préoccupation est toujours d’actualité : un des leitmotivs, dans les déclarations du Conseil et de la Commission européenne, est de déplorer qu’une forte proportion des personnes qui sont sous le coup d’une mesure d’éloignement reste sur le territoire européen.

Un grand nombre d’accords de réadmission ont été conclus au cours de la première décennie des années 2000 par l’UE en tant que telle, mais aussi dans un cadre bilatéral entre États membres et pays non européens. Ils ont été très souvent dénoncés par les ONG, et notamment par Migreurop [6], comme sources de toute une série de violation des droits : ils privent souvent les personnes de leurs droits à faire des recours ; ils accroissent le risque de refoulement « en cascade » des personnes expulsées en incitant les pays de réadmission à passer eux-mêmes des accords avec d’autres États. Enfin, pour éviter de réadmettre des individus ayant transité par leur territoire, ces pays sont encouragés à mieux verrouiller leurs frontières, et à empêcher par tous moyens la sortie de leur propre territoire – y compris par leurs ressortissant·es –, notamment en criminalisant l’émigration, au mépris du droit international.

Informalité et soft law

Mais à l’usage, ces accords de réadmission ont progressivement perdu de leur intérêt pour les instances de l’UE et les États membres : outre qu’à l’expérience, ils se sont révélés peu efficaces, ils sont lourds à gérer sur le plan interne et longs à négocier avec les partenaires. C’est pourquoi, en parallèle, se sont développées des modalités alternatives de coopération (clauses, partenariats, dialogues, programmes, agendas, etc.). Depuis 2010, la diplomatie migratoire européenne s’est informalisée, les pays européens et l’UE privilégiant les arrangements ad hoc aux accords formels [7]. De plus en plus, ils concluent avec les pays non européens des « déclarations conjointes », « mémoires d’entente » et autres instruments relevant de la soft law qui, en contournant le droit de regard des Parlements, échappent aux procédures prévues pour l’adoption des traités internationaux et privent les personnes qui en subissent les conséquences des voies de recours auxquelles elles devraient avoir accès. C’est dans cette logique qu’a été engagé, en 2014, le processus de Khartoum qui vise à renforcer la coopération en matière de migration dans la Corne de l’Afrique, puis qu’a été lancé, en 2015, le Fonds fiduciaire d’urgence de l’UE pour l’Afrique. Au mépris des risques encourus par les exilé·es dans certains des pays bénéficiaires, ce fonds, qui conditionne l’aide au développement et l’aide humanitaire à des politiques de contrôle des migrations, est destiné à soutenir les pays d’origine et de transit situés sur la route de la Méditerranée centrale afin de bloquer les flux migratoires vers l’Europe.
À cette tendance à l’informalité s’ajoute la coopération dite « technique » ou « opérationnelle » qui intervient également en dehors du cadre classique des traités internationaux. On en a l’exemple avec les « arrangements de travail » conclus entre l’agence Frontex et les autorités de pays non européens en matière d’immigration. Longtemps gardés secrets, ces textes ne sont pas considérés comme des accords formels, alors qu’ils ont un impact certain sur les procédures de réadmission et sur les pratiques policières.
Cette diplomatie informelle et cette coopération technique présentent plusieurs avantages : elles rendent complexes et opaques les fonds que l’UE y investit, souvent noyés dans les financements dédiés à la coopération et au développement. Et elles peuvent être pratiquées en dehors de tout contrôle démocratique, comme on l’a vu dans le cas de la coopération avec la Libye qui a conduit, depuis des années, les Européen·nes à fermer les yeux sur les mauvais traitements infligés aux personnes migrantes. Comme fin 2025, quand la Commission européenne et l’agence Frontex ont accueilli une délégation libyenne pour parler de « la limitation des départs et des flux irréguliers à travers la Libye », comme si ce pays était un partenaire ordinaire. Les seuls représentant·es de l’UE présents à ces rencontres étaient des fonctionnaires européens, aucune personnalité politique n’y ayant participé [8]. Depuis 2020, des arrangements migratoires négociés avec l’Égypte, la Tunisie, la Mauritanie, la Serbie ou le Liban s’inscrivent dans la même logique et perpétuent ce choix assumé de faire prévaloir la protection des frontières européennes sur celle des exilé·es.

Efficacité toute relative

En lançant sa proposition de Pacte sur l’asile et la migration en 2020, la Commission européenne expliquait que l’efficacité des politiques menées au sein de l’Union était indissociable d’une collaboration étroite avec les pays partenaires de l’Europe. Jean-Pierre Cassarino [9], spécialiste des politiques européennes, va encore plus loin en estimant qu’« aujourd’hui, sans l’appui des pays tiers pour contrôler les frontières et endiguer les flux de manière préventive, il n’y a aucune politique migratoire menée par l’Union européenne [10].

Pour autant, la politique d’externalisation est-elle aussi « efficace » que le dit la Commission ? Quels sont ses effets réels ? Certains en tirent sans aucun doute profit : les principaux bénéficiaires des fonds alloués par l’Europe à la coopération migratoire ne sont pas les populations des pays visés, mais un ensemble d’acteurs opportunistes (Frontex, OIM, agences de développement, sociétés militaires, d’armement, d’informatique et de conseil, entreprises publiques et privées) sur lesquels s’appuie l’UE pour la mettre en place [11]. Mais l’externalisation a aussi pour effet d’entraîner une interdépendance entre l’UE et les pays avec lesquels elle pactise, la rendant vulnérable aux retournements de la situation géopolitique à ses frontières, comme cela a pu se passer en 2020 avec la Turquie [12] ou en 2023 avec le Niger [13] : dans les deux cas, ces pays se sont servis des accords migratoires conclus avec les Européens comme d’outils de chantage. La politique d’externalisation peut par ailleurs être instrumentalisée par les régimes autoritaires qui utilisent l’argument de la « lutte contre la migration irrégulière » menée en coopération avec l’Europe afin de réprimer leurs dissident·es [14].

Si elle peut, ponctuellement, faire baisser la pression de l’immigration non autorisée à franchir les frontières européennes – fut-ce en violation du droit international, notamment du principe de non-refoulement –, l’externalisation n’agit pas sur les causes de départ et peut même, dans certains cas, les aggraver. Elle a par conséquent pour effet non d’empêcher, mais de réorienter les circulations migratoires. Tant que les déséquilibres mondiaux constitueront des facteurs d’attraction vers l’Europe, les exilé·es continueront d’exercer le droit de se déplacer qui leur est nié en bravant les politiques sécuritaires de l’UE. Les morts et disparitions en migration, estimées à près de 70 000 depuis 1993, sont l’une des conséquences majeures de cet « apartheid des mobilités » façonné au nom de la protection des frontières européennes.