MIGREUROP

Readmission agreement EU-Pakistan. The European Parliament has to deny its approval

2010-05-04T15:10:27Z

In accordance of the articles 79 and 218, paragraph 6, a) of the TFEU, and following the enforcement of Treaty of Lisbon, LIBE Committee and then plenary assembly of the EU Parliament will have to examine the readmission agreement between EU and Pakistan, signed on 26 October 2009, in order to approve it or not.

The independent experts network Trans Europe Experts and the Euro African network Migreurop would like to warn the European Parliament concerning the dangerousness of the readmission agreement EU-Pakistan, to be voted during the next plenary session on the 20th of September 2010.

It is the first time that such a procedure will take place, whereas in the past the EP was entitled to give just a simple opinion as it was the case for the other eleven other readmission agreements that have already came into force.

Nonetheless, many questions remain unanswered. This particular agreement and readmission policy in general, raises concern especially in regards to the respect of fundamental rights.

I General elements

The European Parliament has to make use of its new veto power concerning the conclusion of a readmission agreement. It has to assert itself as a real co-legislator committed to the respect of human rights and therefore must require a detailed analysis of the countries these agreements are signed with.

No evaluation of the readmission agreements has been done so far: the consequences of readmissions have been neither made public nor communicated to the EP or to the national assemblies. Before the conclusion of new agreements with third countries, an evaluation turns out to be indispensable especially concerning human rights issues (an opinion also shared by the Parliamentary assembly of the Council of Europe [1] ). In January 2009, Migreurop had already asked European Commission about it[Open letter on the readmission agreements., addressed to the Presidency of the Council of the European Union in charge and to the Commission, 20January 2009. Available on [ http://www.migreurop.org/article1348.html]]. In a letter sent on 23 March 2009, the Commission answered that it had decided to wait «the second semester 2009 to proceed to a quantitative and qualitative evaluation » of these agreements. As far as we know, no evaluation has been made public yet.

II. EU-Pakistan readmission agreement: trouble spots

Situation of Pakistanis and Afghans after the floods

In the beginning of August 2010, strong floods beat down on Pakistan, tossing our more than 15 billions of people. In the aftermath of the floods, the situation is disastrous, especially in the north of the country, on borders with Afghanistan, as emphasized by the Inter Displacement Monitoring Center (IDMC) in a paper of the 6th of September 2010 [2]
. Displaced people already in a vulnerability situation before the floods are even more in precarious conditions today.

IDMC adds that the situation could push some displaced people to go back home even if it is risky. We recall, at first, that the EU Pakistan readmission agreement allows deportation of Pakistanis but also of thirds country nationals who transited by this country.

Here, the agreement targets directly Afghans. We recall, secondly, that today, Pakistan receives 1.7 millions of Afghan refugees fleeing the war, 88% of them living [3], as displaced people from Pakistan, in the north of the country, right where the floods hit most the country. Moreover, Pakistan is in the midst of the « afterwards » floods' management.

So, today, Afghan refugees, as displaced Pakistanis in the north, are in a frightening precariousness. In the eye of the floods situation, people who will be deported to Pakistan will be in the same frightening precariousness, if the European parliament gives its approval to the EU-Pakistan readmission agreement.

As things stands in Pakistan, the geopolitical context has to be reminded. Afghanistan war devastates also Pakistan (See situation of Aghans in Pakistan) and affects Afghans refugees as much as Pakistanis from the north of the country, as several press articles underlined. Therefore, Afghanistan and Pakistan are not countries to deport people without risking their lives [4] and their rights to security [5], and without constituting de facto a refoulement prohibited by international law.

Pakistan and international law

Pakistan signed few international conventions about human rights: neither the 1951 Refugee Convention and its 1967 Protocol, or the 1966 International Covenant on Civil and Political Rights (and its 1966 and 1989 optional protocols), nor the 1966 International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights were signed.

In addition, many NGOs expressed their concern as for the country's situation which is far from being safe : bomb attacks (last April, a double bomb attack killed 40 persons and injured around 60 persons in a camp for displaced people, which shows that the State cannot guarantee any good treatment or keep alive people that would be send there), tribal fights, Christian and Ahmadi minorities persecution, no rights for women who are victim of violence, minors detained from the age of seven (whereas Pakistan signed and ratified the 1989 Convention on the Rights of the Child), homosexuality being punished of two years in jail and one hundred lashes of whip, etc. It should be reminded that death penalty is still in effect. Discriminations, communities and local polices' abuses toward Afghans (main nationality from a third country affected by this readmission agreement) are also to be taken into account as they are often forcibly returned on the basis of a fake voluntary, as Amnesty International revealed it [6].

The EP has already declared and expressed its concern about human rights respect in Pakistan in a letter on July 10th, 2009. EP's President spoke directly to the President of the Islamic Republic of Pakistan and enquired after four young people who were detained because they belonged to the religious minority Ahmadiyya. EP's President asked also to the Pakistanis President about which measures will be taken to guarantee their fundamentals rights. He also reasserted EP's opposition to those minor's imprisonment and he invited Pakistan to respect the Convention on the Rights of the Child. He finally stated the country should oppose to death penalty.

Moreover, no measure has been taken by the Commission to guarantee the security of the readmitted persons as well as to ensure their rights are respected. The only provision in relation to such issues is part of the “recital”, and posits only that the agreement shall be enforced in respect of international conventions, with the party states being the only one to be accountable for it. The Commission is clearly hiding behind this all too vague statement.

In the manner of the draft opinion gave by Mrs. Nicole Kiil-Nielsen, reporter of the Committee of foreign affairs, this point is not persuasive. Indeed, the Commission, by virtue of article 17 EUT, is the guardian of the Treaties and therefore shall ensure the due enforcement and respect of Community law. Yet, international agreements between European Community and third countries play an integral part of this legal block, as well as the respect of fundamental rights guaranteed by article 6 UET.

Moreover, each readmission agreement provides the creation of a mixed readmission committee on which sits a representative of the Commission. This committee undertakes to “control the enforcement of the agreement and to decide the implementation modalities necessary to its uniform execution” [7]. Therefore, through this committee, the Commission is under obligation to ensure the agreement's well implementation, even if it is enforced by a Member State.

Despite the European Commission commitment lodged in the declaration attached to the agreement, to support Pakistan to sign the 1951 Geneva Convention on refugees, in fact, Pakistan has not the will to do it. As evidence, an agreement was signed between Afghanistan, Pakistan and the UNHCR. Refugees are only tolerated up to 2012 because it does not want Afghan refugees to settle on Pakistan territory. We recall that the aid received for Afghans refugees in Pakistan comes from the UNHCR, so with the UN member states goodwill and not only from the Pakistan goodwill.

Lastly, we remind that the working document of the Committee on Migration, Refugees and Population of the Parliamentary Assembly of the Council of Europe calls upon the members States to “conclude readmission agreements only with countries that comply with relevant human rights standards and with the 1951 Geneva Convention, that have functioning asylum systems in place and that protect their citizens' right to free movement, neither criminalising unauthorised entry into, nor departure from, the country in question” [8]

Uncertain legal situation of unregistered Afghans refugees in Pakistan

Pakistan, Afghanistan and the UNCHR signed an agreement in March 2009 allowing Afghan refugees to remain in Pakistan up to 2012. Indeed, a prior agreement became void in the end of 2009; a solution had to be finding for the 1, 7 millions refugees registered in Pakistan.

Nevertheless, despite this agreement, Afghans in Pakistan are not keeping away from a deportation to their country of origin. Indeed, they are regularly victims of arrests, summary deportations during anti-Taliban or anti-Pashtun riots which are increasing in Lahore and Peshawar [9]. So, in fact, Afghans refugees could be deported to Afghanistan, then could be arrested, detained arbitrarily, subjected to targeted murder coming from ethnic and family conflicts existing there, but also, from the Afghan armed conflict, as the UNHCR emphasized in a July 2009 report [10]
.

The UNHCR notices that some states, notably European, deport Afghans not directly to their country of origin but to Pakistan or Iran. Concerning deportation to Pakistan, the UNHCR underlines that the agreement between Afghanistan, Pakistan and its office is only for registered Afghans. Therefore, those who would have no entry visa valid, Pakistan could refuse their entry and deport them to Afghanistan. The High Commissioner adds that even some Afghans had the right to stay before their departure to Europe (for example), it does not work when they come back. Indeed, without visa and valid passport, Afghans have no right to stay in Pakistan. As a consequence, Afghans could be detained and then deported to Afghanistan. The UNHCR highlights that several hundred of Afghans are deported by force each month.

Therefore, the deportation of Afghans to Pakistan, in the framework of the readmission agreement, will allow a deportation called by “bounce” from Europe to Afghanistan via Pakistan, and a fortiori the European Parliament takes the risk, if voting for the agreement, to expose deported people to torture, inhuman and degrading treatments, even death, in a total ignorance of the EU and its member states' international commitments.

The two parties' lack of competence to decide the fate of third-country nationals and stateless people

It is well known that readmission agreements do not provide a legal basis to reject irregular foreigners or to expel them; they can only enable a return after a State has refused a person's sojourn or entry into its territory. Therefore, any use of such agreement to facilitate someone's expulsion can only happen once a decision has been made in line with the national legislation to reject or expel a foreigner. However, the provisions foreseen by this “readmission” clause are directly linked with acts and operations which the parties are not legally competent to deal with in regards to international law.
In fact, the clause about the readmission of third-country nationals and stateless people raises a real legal problem insofar as neither the EU or Pakistan, nor both of them together, have the authority to dispose of these people's rights. According to international law, a State is competent to rule over a situation or a relationship* only if the people are attached to it because of their nationality (in which case the State exercises its «personal» competence) or because of their being on its territory (in which case the State exercises its «territorial» competence).
However, these two links that would justify the EU and Pakistan making arrangements for the situation of third-country nationals and stateless people are missing. In principle, the nationality link is absent. In regards to the territorial link, the issue is somewhat more complex, but has the same answer. In fact, while the host State does have competence to refuse entry or remove a foreigner from its territory who does not fulfill the conditions of entry and residence it has set, in line with/following its territorial competence, the rest of the operation - the «readmission» - does not have such links to it as are recognised in international law and, hence, it has no title to impose a destination upon this person. In effect, from the moment when the person is expelled, the territorial link disappears and, with it, so does the competence of the State that is expelling. Besides, this is the assumption behind these agreements: a European State cannot expel whoever it wishes to wherever it wishes, and hence such an agreement is necessary to have a State as their destination. However, what it cannot do on its own, it cannot do among two parties in a treaty either.
And Pakistan does not have any more authority to manage the situation of these third-country nationals and stateless people, as the only link between them is a possible stay by the latter in the past in Pakistani territory or a simple transit, links that are manifestly insufficient to establish Pakistan's competence on the day of the expulsion and on the day when this treaty is agreed.

One may call upon another principle of international law to question the competence of the EU and Pakistan to adopt this kind of clause. In effect, international law recognizes the principle of the relative effect of international treaties, a principle according to which a treaty cannot give rise to rights or obligations for a third party without their consent. Now, in this case, two subjects of international law intend to dispose of the fate of individuals without their agreement: they will be readmitted into Pakistan (or into the EU...) and they will most likely be detained there while they await possible removal to another State where there is no guarantee that they will be treated properly.

To imagine how much of an aberration the system is, let us apply the reciprocity clause in order to illustrate the matter, as the treaty is supposedly reciprocal. This system may lead to situations such as the following one: a French, an Italian or a Pole goes to Pakistan and then travels to Australia to seek employment, while Australia has already reached a readmission agreement that is now in force and is identical to the EU/Pakistan agreement. They arrive in Australia with a valid visa. After the visa's validity expires, they forget or do not have the material possibility, having had an accident, to regularize their situation. Australia decides to return them. As this European national has passed through Pakistan, Australia sends them to Pakistan, which has not refused them entry in the short time that is available to do so, and this State will do whatever it pleases with them. Most likely, they will be placed in a detention site in which this European citizen will have no way to assert their rights, if they are not mistreated or sent on to another country on the basis of an agreement between Pakistan and this last country in which there is no guarantee that it respects human rights. During all this time, the national State to which the person belongs and the EU should not have anything to say about this. It is evident that the situation is absurd and, even so, it will be the common fate of the men and women who will be the subjects of this clause, as well as the Afghans for whom, as we have seen, this clause appears to have been primarily conceived. In this last hypothesis, the idea is simple: as we cannot refoule them to where they come from, we entrust this task to Pakistan without the Afghans concerned or Afghanistan having the possibility of uttering a word...

In reality, Afghanistan in this final hypothesis, like France, Italy or Poland in the previous one, would always have a right to act upon the responsibility of Pakistan or of the other party of a readmission agreement if one of their nationals is not treated in compliance with international law. Returning to this agreement, this means that if its application results in a third party being denied rights that they are recognized by international law, this person's national State will be able to demand that the Union and Pakistan answer in court about the treatment that they have thus afforded a foreigner without their agreement, nor that of their national State. Overall, the logical corollary of the two parties not being qualified to adopt this readmission clause is that they may engage their responsibility on each occasion in which they apply it.

The non binding effect of the Human rights declaration attached to the readmission agreement.

During the LIBE Committee debate in May 2010, the Members of the European Parliament (MEPs) succeed in extracting to the European Commission (EC) a declaration on the respect of non refoulement principle, rights of third countries citizens on the EU territory... This declaration will be attached to the agreement.

However, the European Parliament cannot content itself with this declaration because it does not have any legal value and so cannot have the effect expected on the legal aspect but also on the political one, toward Pakistan or EU Member states and European Parliament.

As regards Pakistan, if a joint declaration of consent to be bind by a treaty could have an impact in the framework of a multilateral treaty (as it could precise the impact of the author's commitment), such a mechanism cannot work in the framework of a bilateral agreement as the one the EP is in charge today.

Indeed, in this event, such a declaration would come back to amend what it has been already signed. But, such a change could impact only if the other co contracting party does agree what, by assumption, it did not do previously.

In other words, this joint declaration will have an effect only on the goodwill of Pakistan with the impossibility to impose it. Therefore, inasmuch the EU will entrust respect of Human rights and refugees rights as the discretion of Pakistan, it will not respect its international commitments which order the EU to avoid their violations. The evidence is also that this declaration will not have any political and symbolic impact; The EU will not be able to proclaim with good faith that it made sure the respect of its commitments with this declaration.

Concerning the second paragraph of the declaration on relations between the Commission with Member states and the EP, it is obvious that it could not relieve the Commission responsibility only to Member states. If it would be only a question of assessing the Commission to ensure the respect of the EU international commitments, this declaration bring anything because the Commission is already in charge of it. Therefore, the EP gets nothing with the adoption of this “declaration”.

If the European Parliament cares about the Human rights respect of deported people, as it seems to be in the LIBE Committee, it has to enclose this issue directly in the readmission agreement. The EP can only succeed in denying its approval and asking for new negotiations.

Afghanistan

The first sentence of the agreement states that the conclusion of a readmission agreement with Pakistan counted amongst the recommended measures in the action plan for Afghanistan presented in 1999. It is clear that this agreement aims at sending back Afghan nationals to Pakistan, as it is mentioned that Pakistan will readmit its own nationals as well as third country nationals.

In 2001 for instance, a project on the protection of Afghan refugees in Pakistan has been supported under the former budget line B7-667.In 2002, the budget for Afghanistan focused on the assistance to the return of qualified Afghans and on the support to the Afghan government regarding immigration issues. Has any evaluation report been published on these actions so far?

In the framework of the budget B7-667, amongst the actions for the year 2003, was planned an assistance to the Afghan government in order to manage the returns and the problems related to protection. In 2003, among other actions, the budget B7-667 was partly allocated to support the Afghan government, in order to manage return migration and to deal with protection issues more efficiently. One again, has any evaluation report been issued about this?
Lastly, what evaluation was made by HCR of the European plan for the return of Afghans in their country of origin? The European Commission is in charge of the follow-up of this action plan and should regularly inform the High-Level working group.

Consequently, without any clear and restrictive guarantee, it is impossible to make sure that the Afghan migrants readmitted in Pakistan will see their rights respected and will not be sent back to Afghanistan.

Range of application

The range of application of this agreement raises serious concern while providing with few answers. First, it takes aims at nationals: in 2008, there were 13 348 arrests of Pakistanis being irregular and 4 424 effective returns. The agreement deals equally with third country nationals and stateless persons; One may wonder on the pertinence of such an agreement; indeed, almost all migrants arrive by land whereas the agreements focuses only on irregular migrants who entered a Member stat's territory either by air or by sea.

Deadlines

A request for answer in regards to the readmission should be addressed within 30 days. If no answer is provided, the readmission is considered as accepted. This does not give enough guarantees as the return may result from a mere delay in the procedure.
Concerning documents for the return: Pakistani authorities have to issue the necessary travel documents to return “without delay”. There is no mention that readmission is legally impossible without these documents. In addition, European authorities increasingly use the “European pass”, a travel document that is issued only by the authorities of the State that expels. The resort to this document is extremely worrying, because it could pave the way for many abuses by Member States, as it was the case when France returned some Afghans in December 2009. Usually, the European pass is not used when third country where the migrant is expelled is under international governance or where the State is absent.

Enforcement

Readmission will be processed only if the person entered the territory of a party state after the agreement entered into force. Nonetheless, the burden of proof lies with the part that claims it and that will demonstrate that the person to return has entered before the enforcement of the agreement. But finally, if it's Pakistan which is dealt with, wouldn't it be an excessive burden of proof than that of something that does not happen on its territory? All the more so that the targeted people usually don't have a passport and therefore no certification for their entry.

Mixed Readmission Committee

The EP does not play any role in this committee that is charged to monitor the implementation of the agreement. The Commission states that the presence of the EP would not give any added value. Nevertheless, this would make the implementation of these agreements more transparent and thus the presence of the EP could be a real safeguard against human rights issues at stake with this type of agreements.

There is no juridical argument which prevents a Member of Parliament from having a status of observer within this mixed committee of readmission. Article 16 of this agreement posits that the committee is composed of representatives of the Community (coming from the Commission and assisted by Member States experts) and of Pakistan. However, it is this same committee which decides on the internal regulation in regards to the status of an EP-designated member who would then be able to follow-up the enforcement of the agreement in full transparency.

Transport costs

The requesting State's authorities may be paid back the sums spent on readmission from the person who must be readmitted or from third persons. Several studies show that migrants who come from Afghanistan or Pakistan borrow considerable sums to reach the European Union; some families have even sold or mortgaged a large part of their property. It would therefore be particularly cynical towards women and men who are in search for a better life that such a procedure is set up. As a reminder, Pakistan's per capita GNP is around forty times lower than that of most European Union countries.

Protection of personal data

There is no provision in the agreement aiming at protecting personal data, only a "loyal" and "lawful" use of this data is required in the text. Data may be forwarded to unspecified “other bodies”, without the person's consent being needed.

While the European Parliament has recently expressed its support for a reasonable use of European citizens' personal data in the EU's bilateral relations with third countries, we believe that this should apply to third-country nationals as well [1]. In the case in point, what are the guarantees of protection? What transparency is there? What independent authority will be able to control the use of the data? What are the possibilities of jurisdictional appeals for the people concerned? So many questions that remain unanswered to date.

Contacts:

Trans Europe Experts : tee-immigration@parisson.com

Migreurop : contact@migreurop.org

[1] The readmission agreements : a mechanism for returning irregular migrants, DOC 12168, 16 March 2010. Committee on Refugees, migration and Population. Rapporteur Ms. Tineke Strik.

[2] IDMC, “Pakistan: Flooding worsens situation for people displaced by conflict in north-west”, 06/09/2010.

[3] Données du HCR, cf: http://www.unhcr.fr/4c728beac.html

[4] Article 2 de la Convention Européenne de sauvegarde des Droits de l'Homme

[5] Article 5 de la Convention Européenne de sauvegarde des Droits de l'Homme.

[6] http://www.amnesty.be/doc/article15571.html

[7] Article 10 of the EU-Pakistan readmission agreement. Non official translation

[8] “Readmission agreements: a mechanism for returning irregular migrants”, Working document n°12168, 17 March, 2010. Committee on Migration, Refugees and Population, Rapporteur: Ms Tineke STRIK, Netherlands, Socialist Group.

[9] http://actu.exiles10.org/

[10] UNHCR, “UNHCR eligibility guidelines for assessing the international protection needs of asylum seekers
from Afghanistan”, July 2009.

Accord de réadmission UE - Pakistan le Parlement européen doit refuser son approbation

2010-05-04T14:35:26Z

I. Eléments généraux

Le Parlement européen doit se servir de son nouveau pouvoir de veto sur la conclusion d'un accord de réadmission pour s'affirmer comme un véritable co-législateur soucieux du respect des droits de l'Homme et ainsi exiger un examen approfondi de la situation dans les pays avec lesquels de tels accords sont négociés.

Aucune évaluation n'a été faite des accords de réadmission jusque-là : les résultats des réadmissions ne sont pas rendus publics ni même communiqués au Parlement européen et aux assemblées nationales. Elle s'avère pourtant indispensable, (même aux yeux de l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe [1] ), notamment en matière des droits de l'Homme, avant d'aller plus loin dans la conclusion de nouveaux accords avec des pays tiers. Migreurop l'avait déjà demandé à la Commission européenne, en janvier 2009 [2]. Par lettre en date du 23 mars 2009, la Commission a répondu qu'elle avait décidé d'attendre « le second semestre 2009 pour procéder à une évaluation quantitative et qualitative » de tels accords. Or, à notre connaissance, aucune évaluation n'a été rendue publique.

II. L'accord de réadmission UE-Pakistan : points sensibles

La situation des Pakistanais et des Afghans au Pakistan après les inondations :

Début août 2010, de fortes inondations se sont abattues sur le Pakistan mettant à la rue plus de 15 millions de personnes. La situation au lendemain des inondations est catastrophique notamment dans le nord du pays, à la frontière avec l'Afghanistan, comme le souligne le centre d'étude des déplacements internes (IDMC) dans une note du 6 septembre 2010 [3]
. Les personnes déplacées qui étaient déjà dans une situation de forte vulnérabilité avant les inondations, le sont encore plus aujourd'hui.

IDMC ajoute que la situation risque de pousser certaines des personnes déplacées à retourner chez elles malgré le danger qu'elles peuvent encourir. Rappelons, tout d'abord, que l'accord de réadmission entre l'UE et le Pakistan permet le renvoi non seulement des ressortissants du Pakistan mais également des personnes ayant transité par ce pays. L'accord vise même directement les Afghans. Rappelons ensuite que le Pakistan accueille à ce jour 1,7 millions de réfugiés afghans ayant fui la guerre, ces réfugiés vivant à 88% [4], comme les personnes déplacées du Pakistan, dans le nord du pays, là même où les inondations ont le plus touché le pays et où le conflit qu'il fuyait s'est propagé. De plus, le Pakistan est en proie à de grandes difficultés de gestion de « l'après » inondations.

Actuellement donc les réfugiés afghans, tout comme les Pakistanais déplacés du nord sont dans une situation de précarité extrême. La situation au regard des inondations touche donc les personnes qui sont sur ce territoire mais touchera également les Pakistanais et les Afghans renvoyés si le Parlement européen donne son approbation à l'accord de réadmission UE-Pakistan.

La situation actuelle du Pakistan doit en outre être remise dans son contexte géopolitique. La guerre en Afghanistan fait également de nombreux ravages au Pakistan (cf. la situation des Afghans au Pakistan) et touche aussi bien les réfugiés Afghans que les Pakistanais du nord du Pakistan comme en témoigne de nombreux articles de presse [5] sur la région frontalière. Ainsi, l'Afghanistan et le Pakistan ne sont pas des pays où l'on peut renvoyer des personnes sans mettre en danger leur vie [6]et leur droit à la sûreté [7] et sans que cela constitue de facto un refoulement que le droit international interdit à l'Union européenne de pratiquer.

Le Pakistan et le droit international

Le Pakistan a signé un faible nombre de conventions internationales relatives aux droits de l'Homme. Il n'est signataire ni de la Convention sur les réfugiés de 1951 et de son Protocole de 1967, ni du Pacte international relatif aux droits civils et politiques de 1966 (et de ses protocoles facultatifs de 1966 et 1989) ni du Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels de 1966. Par ailleurs, plusieurs ONG [8] ont exprimé leur inquiétude quant à la situation de ce pays qui est loin d'être sûre : attentats (Le double attentat d'avril dans un camp de déplacés au Pakistan qui a fait 40 morts et une soixantaine de blessés révèle bien, parmi tant d'autres, que cet Etat ne peut assurer aucune garantie de bon traitement et maintien en vie des personnes qu'on y renverrait), luttes tribales, persécution des minorités chrétienne et ahmadiyya, femmes sans droits et victimes de violence, enfants détenus dès l'âge de sept ans (alors que le Pakistan a signé et ratifié la Convention internationale des droits de l'enfant de 1989...), homosexualité punie de deux ans de prison et de cent coups de fouets, etc. Il ne faut pas oublier que ce pays prévoit encore la peine de mort. Il faut aussi compter les discriminations, les abus de la part des communautés et des polices locales dont sont victimes les Afghans (principale nationalité d'un pays tiers concernée par cet accord de réadmission), lesquelles sont assez souvent contraints, comme le relève Amnesty International, au rapatriement sous le couvert d'un faux volontariat [9].
Le PE s'est déjà prononcé et inquiété sur le respect des droits de l'homme au Pakistan. Dans une lettre du 10 juillet 2009, son président s'est adressé directement au Président de la République Islamique du Pakistan pour lui demander quel était le sort de quatre jeunes emprisonnés pour leur appartenance à la minorité religieuse Ahmadiyya. Le président du PE a également demandé au président du Pakistan de lui dire quelles seraient les mesures prises pour garantir leurs droits fondamentaux et a réitéré l'opposition du PE à l'emprisonnement de ces mineurs, en invitant le Pakistan à respecter la Convention internationale des droits de l'enfant et à se prononcer contre la peine de mort.
Pourtant, la Commission, lors des négociations, n'a pris aucune garantie pour s'assurer de la sécurité des personnes réadmises et du respect de leurs droits. Elle se cache derrière une disposition de l'accord de réadmission (qui au demeurant ne figure que dans les considérants), prévoyant que son exécution se fasse dans le respect des conventions internationales et que les États sont les seuls responsables du respect de ces engagements. A l'instar de la proposition d'avis qui avait été rendu par Mme la députée Nicole Kiil-Nielsen, rapporteure pour la Commission des Affaires étrangères, nous estimons que cet argument n'est pas convaincant. En effet, la Commission, en vertu de l'article 17 TUE, est la gardienne des Traités et doit veiller à la bonne exécution et au respect du droit communautaire. Or, les accords internationaux entre la Communauté européenne et les pays tiers font partie intégrante de ce bloc juridique, de même que le respect des droits fondamentaux garanti par l'article 6 TUE.

Qui plus est, chaque accord de réadmission prévoit la création d'un comité de réadmission mixte , dans lequel siège un représentant de la Commission, qui est chargé de « contrôler l'application de l'accord et de décider des modalités de mise en œuvre nécessaires à son exécution uniforme » [10]. Dès lors, au moyen de ce comité, la Commission a l'obligation de veiller à la bonne exécution de l'accord, et ce même si l'application en est faite par les États membres.

Malgré l'engagement de la Commission européenne dans la déclaration annexée à l'accord, à encourager le Pakistan à ratifier la Convention de Genève de 1951 sur le droit des réfugiés, dans les faits, le Pakistan est loin d'avoir la volonté de ratifier celle-ci. On veut pour preuve, la signature de l'accord tripartite entre l'Afghanistan, le Pakistan et le HCR. Le Pakistan ne fait que tolérer les réfugiés afghans sur son territoire et ce jusqu'en 2012 car il ne souhaite pas que ces derniers s'y installent. Enfin rappelons que l'aide reçue par les réfugiés afghans au Pakistan vient du HCR et donc de la bonne volonté des Etats membres de l'ONU et non de la seule bonne volonté du Pakistan.

Enfin, nous rappelons le récent document de travail de la Commission des migrations, des réfugiés et de la population de l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe qui invite les États membres « à ne conclure des accords de réadmission qu'avec les pays qui se conforment pleinement aux normes pertinentes en matière de droits de l'homme et à la Convention de Genève, ont mis en place de véritables systèmes d'asile, protègent le droit à la liberté de circulation de leurs ressortissants et n'érigent pas en infraction pénale les entrées ou les départs irréguliers du pays en question » [11] .

La situation juridique incertaine des Afghans non enregistrées par les autorités Pakistanaises

Le Pakistan, l'Afghanistan et le Haut Commissariat aux Réfugiés (HCR) ont signé un accord en mars 2009 afin de permettre aux réfugiés afghans de rester sur le territoire pakistanais jusqu'en 2012. En effet, un accord préalable prenait fin en 2009, il fallait trouver une solution pour les 1,7 millions de réfugiés enregistrés sur le territoire pakistanais.

Toutefois, malgré cet accord, les Afghans au Pakistan ne sont pas à l'abri d'un renvoi vers leur pays d'origine. En effet, ils sont régulièrement victimes d'arrestations et d'expulsions expéditives à l'occasion d'émeutes anti talibanes ou anti pashtounes, qui se multiplient notamment dans les villes de Lahore et Peshawar [12] . Ainsi, dans les faits, les réfugiés afghans ne sont pas à l'abri de renvois forcés vers leur pays d'origine puis d'arrestation et de détention arbitraire, de risque d'assassinats ciblés en raison tout d'abord des conflits ethniques et familiaux existants dans leur région d'origine mais également en raison de l'augmentation des violences liées au conflit armé afghan, comme le souligne le HCR dans un rapport de juillet 2009 [13]
.

Le Haut commissariat remarque que certains Etats, notamment européens, renvoient des Afghans non directement vers leur pays d'origine mais vers le Pakistan et l'Iran. Concernant ces renvois au Pakistan, le HCR souligne que l'accord tripartite HCR/Pakistan/Afghanistan ne concerne que les Afghans enregistrés au Pakistan. Ainsi, pour ceux qui n'auraient pas de visa d'entrée valide, ce dernier peut refuser leur entrée et/ou la restauration de leur autorisation de résidence sur le territoire pakistanais et donc les renvoyer ensuite vers l'Afghanistan. Le Haut commissariat ajoute que si certains Afghans avaient une autorisation de rester sur le territoire pakistanais avant leur départ, il n'en est plus rien au retour, même avec l'accord tri partite. En effet, sans visa et sans passeport en cours de validité, les Afghans ne sont pas autorisés à entrer et à rester sur le territoire pakistanais. En conséquence, les Afghans pourront être arrêtés, placés en rétention puis renvoyés en Afghanistan. Le HCR estime que plusieurs centaines d'Afghans sont concernés chaque mois par ces renvois forcés.

En conclusion, le renvoi d'Afghans au Pakistan, dans le cadre de l'accord de réadmission, permettra un refoulement dit ‘par ricochet' de l'Europe vers l'Afghanistan en passant par le Pakistan. Cela signifie que le Parlement européen prend le risque, en votant en faveur de l'accord, d'exposer les personnes renvoyées à des traitements inhumains et dégradants voire à la mort, en totale méconnaissance des engagements internationaux de l'UE et de ses Etats membres.

La valeur non contraignante de la déclaration relative au respect des droits de l'homme annexée à l'accord de réadmission.

Lors des discussions en Commission LIBE de mai 2010, les parlementaires européens ont réussi à arracher à la Commission européenne une déclaration concernant notamment le respect du principe de non refoulement, le respect des droits des ressortissants d'Etats tiers sur le territoire européen...etc. Cette déclaration sera en annexe de l'accord de réadmission.

Le Parlement européen ne peut cependant pas s'en contenter parce qu'elle n'a aucune valeur juridique et ne pourra donc pas produire l'effet escompté sur le plan juridique comme politique, que ce soit à l'égard du Pakistan ou à l'égard des Etats membres de l'Union et du Parlement.

Concernant le Pakistan, il faut noter que si une déclaration jointe au consentement à être lié par un traité peut avoir une certaine portée dans le cadre d'un traité multilatéral en ce qu'elle peut préciser la portée de l'engagement de son auteur, un tel mécanisme ne saurait fonctionner dans le cadre d'un accord bilatéral comme celui dont le Parlement est aujourd'hui saisi. Dans une telle hypothèse, en effet, une telle déclaration reviendrait à opérer un amendement à ce qui a déjà été signé, mais une telle modification de ce qui a été négocié ne peut jouer que si l'autre partie l'accepte, ce que par hypothèse elle n'avait pas fait auparavant. Autrement dit, cette déclaration jointe ne vaudra que ce que le Pakistan voudra en faire sans qu'on puisse rien lui imposer. Dans la mesure, donc, où elle aura confié le respect des droits fondamentaux et du droit des réfugiés à la discrétion du Pakistan, l'UE n'aura pas respecté ses obligations internationales qui lui commandent d'empêcher leurs violations. L'évidence de cela fait que cette déclaration ne pourra pas avoir non plus de portée politique et symbolique ; l'UE ne pourra pas proclamer de bonne foi s'être assurée grâce à cet instrument du respect de ses obligations.

Sur le second point des rapports de la Commission avec les Etats membres et le PE, il est bien évident qu'une simple déclaration de la Commission ne saurait la dégager de sa responsabilité sur le chef des seuls Etats membres. Et s'il s'agissait simplement d'affirmer que la Commission va faire en sorte d'assurer le respect des obligations internationales de l'UE, cette déclaration n'apporte rien puisque cette obligation pèse déjà sur cette institution en sorte que le Parlement n'obtient rien avec l'adoption de cette « déclaration ».

Si le Parlement européen souhaite, comme cela semblait être le cas en Commission LIBE, que les droits de l'homme des personnes renvoyées soient respectés, il faut insérer cette question directement dans l'accord de réadmission. Le Parlement européen ne pourra réaliser cela qu'en refusant le vote d'approbation et en demandant l'ouverture de nouvelles négociations.

L'absence de compétence des deux parties pour régir le sort des ressortissants de pays tiers et apatrides

On sait que les accords de réadmission ne donnent pas une base juridique pour rejeter des étrangers irréguliers ou les expulser ; ils ne peuvent que faciliter un éloignement après qu'un Etat a refusé la présence ou l'entrée d'un individu sur son territoire. Ainsi, l'application d'un tel accord pour faciliter l'expulsion d'une personne doit toujours être précédée par une décision distincte prise en vertu du droit national de rejeter ou expulser un étranger. Or, les mesures régies par cette clause de « réadmission » concernent des actes et opérations que les parties ne sont pas habilitées à régir en vertu du droit international.
En effet, la clause de réadmission des tiers et apatrides pose un vrai problème juridique en ce sens que ni l'UE ni le Pakistan ni les deux ensemble n'ont de titre pour disposer des droits de ces personnes. D'après le droit international, un Etat n'a compétence sur une situation ou relation que si celle-ci est rattachée à lui soit à raison de la nationalité des personnes concernées (on dit alors que l'Etat exerce sa compétence « personnelle ») soit à raison de sa situation sur son territoire (on dit alors que l'Etat exerce sa compétence « territoriale »).
Or ces deux rattachements qui justifieraient que l'UE et le Pakistan disposent de la situation des tiers et apatrides manquent. Le lien de nationalité est par principe absent. S'agissant du lien territorial, la question est un peu plus complexe mais la réponse est la même. En effet, si l'Etat d'accueil a bien compétence pour refuser ou éloigner de son territoire un étranger qui ne répond pas aux conditions d'entrée et de séjour qu'il a posées, et cela en vertu de sa compétence territoriale, le reste de l'opération - la « réadmission » - n'a pas de rattachement avec lui tel que reconnu par le droit international et il n'a donc aucun titre pour imposer une destination à cet individu. En effet, dès que l'individu est expulsé, le lien territorial disparaît et avec lui la compétence de l'Etat qui expulse. C'est bien d'ailleurs le présupposé de ces accords : un Etat européen ne peut pas expulser qui il veut où il veut et il faut donc un tel accord pour avoir un Etat de destination. Cependant, ce qu'il ne peut pas faire ici seul, il ne peut pas non plus le faire à deux dans un traité.

Et le Pakistan n'a pas davantage de titre à régir la situation de ces ressortissants tiers et apatrides, le seul rattachement avec eux étant un éventuel séjour de ces derniers passé sur le territoire pakistanais ou un simple transit, rattachements manifestement insuffisants pour fonder la compétence du Pakistan au jour de l'expulsion et au jour de la conclusion de ce traité.

On peut faire appel à un autre principe de droit international pour mettre en doute la compétence de l'UE et du Pakistan pour adopter ce genre de clause. En effet, le droit international reconnaît le principe de l'effet relatif des traités internationaux, principe en vertu duquel un traité ne peut créer de droits et obligations envers un tiers sans son consentement. Or, dans notre cas, deux sujets de droit international prétendent disposer du sort d'individus sans leur accord : ils seront réadmis au Pakistan (ou dans l'UE ...) et y seront vraisemblablement détenus en attendant un éventuel éloignement vers un autre Etat dont rien ne garantit qu'il les traitera convenablement.

Pour se figurer l'aberration du système, appliquons à titre d'illustration la clause de réciprocité puisque le traité est dit réciproque. Ce système peut conduire à des situations comme la suivante : un Français, un Italien ou un Polonais va au Pakistan puis se rend en Australie chercher un travail, l'Australie ayant conclu avec le Pakistan un accord de réadmission désormais en vigueur identique à l'accord UE/Pakistan. Il arrive en Australie avec un visa valide. Passé le délai de validité du visa, il oublie ou n'a pas la possibilité matérielle, ayant eu un accident, de régulariser sa situation. L'Australie décide de le renvoyer. Puisque ce ressortissant européen est passé par le Pakistan, l'Australie l'envoie au Pakistan qui ne l'a pas refusé dans le court délai prévu et cet Etat en fera ce qu'il voudra. Vraisemblablement, il sera placé dans un lieu de détention où ce citoyen européen n'aura aucun moyen de faire valoir ses droits, s'il n'est pas maltraité ou renvoyé dans un autre pays en vertu d'un accord entre le Pakistan et ce dernier pays dont rien ne nous garantit qu'il respecte les droits de l'homme. Et pendant tout ce temps, l'Etat national de l'individu et l'UE devraient n'avoir rien à dire. On le voit, la situation est absurde qui sera pourtant le lot commun des hommes et des femmes qui feront l'objet de cette clause outre les Afghans pour lesquels, on l'a vu, cette clause semble avoir été pensée en premier. Dans cette dernière hypothèse, l'idée est simple : puisque nous ne pouvons pas les refouler chez eux, on confie ce travail au Pakistan, sans que les Afghans concernés ni l'Afghanistan n'aient leur mot à dire ...

En réalité, l'Afghanistan dans cette dernière hypothèse comme la France, l'Italie ou la Pologne dans la précédente auront toujours titre à mettre en œuvre la responsabilité du Pakistan et de l'autre partie à un accord de réadmission si un de leur national n'est pas traité conformément au droit international. Pour revenir à cet accord, cela signifie, que si son application conduit à priver un tiers des droits que lui reconnaît le droit international, l'Etat national de cet individu pourra demander à l'Union et au Pakistan de répondre en droit du traitement qu'ils ont ainsi accordé à un étranger sans solliciter son accord ni celui de son Etat national. En somme, corollaire logique de l'inaptitude des deux parties à adopter cette clause de réadmission, celles-ci pourront engager leur responsabilité à chaque fois qu'elles l'appliqueront.
L'Afghanistan

La première phrase de l'accord énonce : « la conclusion d'un accord de réadmission avec le Pakistan comptait parmi les mesures recommandées dans le plan d'action pour l'Afghanistan présenté en 1999 ». Il est ainsi clair que cet accord dans lequel il est prévu que le Pakistan accepte la réadmission de ses propres nationaux et de ressortissants de pays tiers, a pour objectif principal de renvoyer des Afghans vers le Pakistan.

D'autres mesures ont également été envisagées depuis ce plan d'action. Ainsi, l'ancienne ligne budgétaire B7-667 a permis, en 2001, de soutenir un projet dans le domaine de la protection des réfugiés afghans au Pakistan. En 2002, une enveloppe financière pour l'Afghanistan concernait l'aide au retour des ressortissants afghans qualifiés et le soutien du gouvernement afghan sur les questions d'immigration. Existe-t-il un bilan sur ces actions ?
Toujours dans le cadre de la ligne budgétaire B7-667, parmi les actions de l'année 2003, était notamment prévue une aide au gouvernement afghan pour mieux gérer les retours et les problèmes liés à la protection. Là aussi, existe-t-il un bilan ?

Enfin, quelle évaluation a été faite par le HCR du plan européen pour le retour des Afghans dans leur pays d'origine ? La Commission européenne est chargée du suivi de ce plan d'action et elle devrait régulièrement en informer le Groupe de travail de Haut niveau.
Par conséquent, sans garanties claires et contraignantes, il est impossible de s'assurer que les migrants afghans réadmis au Pakistan verront le respect de leurs droits assurés, et ne seront pas refoulés vers l'Afghanistan.

Le champ d'application

Le champ d'application de cet accord interroge plus qu'il n'apporte de réponse. Il vise tout d'abord les ressortissants nationaux : en 2008, il y a eu 13 348 arrestations de Pakistanais en situation irrégulière et 4 424 retours effectifs. L'accord concerne également les ressortissants de pays tiers et apatrides. Mais, on peut s'interroger sur la pertinence d'un tel accord sachant que la quasi totalité des migrants vient par voie terrestre, donc via le territoire d'autres Etats, alors que l'accord concerne ceux entrés illégalement sur le territoire d'un État membre et arrivant directement par voie aérienne ou maritime.

Le contenu de l'accord

Plusieurs dispositions de cet accord posent des problèmes particuliers

Les délais

Pour la réponse à la demande de réadmission, le délai est de 30 jours. En l'absence de réponse, la réadmission est réputée acceptée ; or cela ne donne pas suffisamment de garantie puisqu'un simple retard de l'Etat requis impliquerait le rapatriement.
Concernant les documents pour le retour : les autorités pakistanaises doivent établir "sans délai" le document de voyage nécessaire au retour. L'impossibilité légale de réadmettre sans ce document n'est pas mentionnée. Par ailleurs les autorités européennes utilisent de plus en plus le "laissez passer européen", document de voyage qui est établi uniquement par les autorités de l'État qui expulse. Le recours à ce document est extrêmement préoccupant car il ouvre la voie à de nombreux abus de la part des États membres, comme cela a pu être le cas lorsque la France a renvoyé des Afghans en décembre 2009. Or, le laissez passer européen n'est habituellement utilisé que dans des circonstances où le pays tiers du ressortissant à expulser est sous gouvernance internationale ou sans État.

L'entrée en vigueur

La réadmission ne concerne que les personnes arrivées sur le territoire des parties après l'entrée en vigueur de l'accord. Cependant, la charge de la preuve d'une arrivée antérieure repose sur la partie qui voudra invoquer de fait pour refuser une réadmission sur son territoire.
Ne s'agit-il pas, notamment pour un pays comme le Pakistan, d'une charge de la preuve bien trop lourde que de démontrer quelque chose qui ne se passe pas sur son territoire mais sur le territoire de l'autre partie ? D'autant plus que les intéressés n'ont souvent pas de passeport, donc non plus de tampon d'entrée.

La Commission de réadmission mixte

Le PE ne joue aucun rôle dans cette commission chargée de suivre la mise en œuvre de l'accord. La Commission affirme que la présence du Parlement n'aurait aucune valeur ajoutée. Toutefois, cela rendrait bien plus transparente la mise en œuvre de ces accords et la présence du PE pourrait être un vrai garde-fou sur les problèmes que peut poser ce type d'accord en matière de droits de l'Homme.
Par ailleurs, rien n'empêche, du point de vue juridique, qu'un membre du PE ait au moins le statut d'observateur au sein de ce comité mixte de réadmission. Certes l'article 16 de cet accord précise que le comité est composé de représentants de la Communauté (issus de la Commission et assistés d'experts des États membres) et du Pakistan, mais ces derniers arrêtent aussi le règlement intérieur où pourra être décidé d'accorder un tel statut au membre désigné du PE pour suivre l'application de l'accord en toute transparence.

Les coûts liés à la réadmission

Les autorités de l'État requérant peuvent récupérer le montant des coûts liés à la réadmission, auprès de la personne à réadmettre ou de tierces personnes. De nombreuses études montrent que les migrants originaires d'Afghanistan ou du Pakistan empruntent des sommes considérables pour atteindre l'Union européenne ; certaines familles ayant même vendu ou hypothéqué une grande partie de leurs biens. Il serait particulièrement cynique qu'une telle procédure puisse être envisagée vis-à-vis de femmes et d'hommes qui sont à la recherche d'une vie meilleure. Pour rappel le PNB par habitant du Pakistan est près de quarante fois inférieure à celui de la plupart des pays de l'Union européenne.

La protection des données personnelles

L'accord ne contient aucune mention relative à la protection des données personnelles, en limitant son niveau d'exigence à un usage "loyal" et "licite" de ces données. Leur transmission à "d'autres organes" qui ne sont pas précisés, est même possible et cela sans le consentement de l'intéressé. Si le Parlement européen a récemment exprimé son attachement à un usage raisonné des données personnelles des citoyens européens dans les relations bilatérales de l'UE avec les pays tiers, cette exigence doit être de même niveau pour les ressortissants de pays tiers [14]. En l'espèce, quid des garanties de protection ? Quelle transparence ? Quelle autorité indépendante pourra contrôler l'utilisation des données ? Quelle possibilité de recours juridictionnels par les personnes concernées ? Ces questions demeurent aujourd'hui sans réponse.

Contact :

Trans Europe Experts : tee-immigration@parisson.com

Migreurop : contact@migreurop.org

[1] « Les accords de réadmission, un mécanisme de renvoi des migrants en situation irrégulière », Document de travail n° 12168, 17 mars 2010. Commission des migrations, des réfugiés et de la population, Rapporteure : Mme Tineke Strik, Pays-Bas.

[2] Lettre ouverte sur les accords de réadmission, 20 janvier 2009, adressée à la présidence du Conseil de l'Union européenne en exercice et à celle de la Commission européenne, http://www.migreurop.org/article134...

[3] IDMC, “Pakistan : Flooding worsens situation for people displaced by conflict in north-west”, 06/09/2010.

[4] Données du HCR, cf : http://www.unhcr.fr/4c728beac.html

[5] http://actu.exiles10.org/

[6] Article 2 de la Convention Européenne de sauvegarde des Droits de l'Homme

[7] Article 5 de la Convention Européenne de sauvegarde des Droits de l'Homme

[8] United Kingdom : Home Office, Country of Origin Information Report - Pakistan, 18 January 2010, available at : http://www.unhcr.org/refworld/docid/4b5827122.html ; Human Rights Watch, World Report 2010 - Pakistan, 20 January 2010, available at : http://www.unhcr.org/refworld/docid/4b586ce67b.html

[9] http://www.amnesty.be/doc/article15571.html

[10] Article 16 de l'accord de réadmission UE - Pakistan.

[11] « Les accords de réadmission, un mécanisme de renvoi des migrants en situation irrégulière », Document de travail n° 12168, 17 mars 2010. Commission des migrations, des réfugiés et de la population, Rapporteure : Mme Tineke Strik, Pays-Bas.

[12] http://actu.exiles10.org/

[13] UNHCR, “UNHCR eligibility guidelines for assessing the international protection needs of asylum seekers
from Afghanistan”, July 2009.

[14] http://www.europarl.europa.eu/news/public/focus_page/008-68312-039-02-07-901-20100128FCS68186-08-02-2010-2010/default_p001c009_fr.html