MIGREUROP

El reasentamiento de refugiados, instrumento europeo de externalización de los procesos de asilo

Gisti — 2005-11-01T11:16:00Z

traducion: Fernando Irrera Naranja, Cear

El reasentamiento es un concepto que nació después de la Segunda Guerra Mundial, cuando millones de personas desplazadas por los conflictos en Europa encontraron refugio en países de acogida por todo el mundo, fundamentalmente bajo los auspicios del CIME (Comité Intergubernamental para las Migraciones Europeas, predecesor de la OIM) Hasta los años 50 no se hizo la distinción entre «personas desplazadas» y «refugiados».

Referente a los refugiados, el ACNUR (Alto Comisariado de Naciones Unidas para los Refugiados) que tiene como mandato proporcionarles una protección internacional, dispone tras su creación en 1950 de tres grandes categorías de soluciones al respecto:

la repatriación voluntaria (siempre que las circunstancias en el país de origen de los refugiados lo permitan).

La integración local en el país de asilo.

El reasentamiento desde el país de asilo a un tercer país.

La tercera solución, el reasentamiento, fue llevado a cabo por primera vez en 1956 (en la historia del ACNUR) con ocasión del éxodo de 200.00i húngaros que encontraron refugio en los países europeos. En los años 70, fue igualmente una solución que prevaleció para alrededor de dos millones de indochinos (Vietnam, Laos, Camboya) refugiados en Tailandia, de los cuales la mayoría fue reasentada en los Estados Unidos.

El ACNUR recurre regularmente al reasentamiento, sobre la base voluntaria de los países de acogida. Los principales países que participan en programas de reasentamiento son Australia, Canadá, Estados Unidos, Nueva Zelanda, Suecia. Aparte de Suecia y Dinamarca, los países de la Unión europea no llevan a cabo, o apenas lo hacen, reasentamientos. Para el ACNUR este instrumento de protección deberá ser promovido al tratarse por un lado de un compromiso concreto en la protección de refugiados, y por otro de la manifestación de un reparto de responsabilidades a nivel internacional.

La Unión Europea y el reasentamiento

Primera etapa: en la línea de la proposición inglesa de campos externos para los demandantes de asilo, 2003

En una comunicación de junio de 2003, «Hacia unos regímenes de asilo más accesibles, equitativos y organizados» la Comisión europea explica que el sistema de asilo europeo tiene disfunciones y que es necesario orientarse hacia una nueva aproximación que tenga en cuanta los flujos mixtos (=demandantes de asilo + migrantes) y la «dimensión exterior de estos flujos». Esta «nueva aproximación reforzará la credibilidad, la integridad y la eficacia de las normas aplicables a las llegadas espontáneas proponiendo un cierto número de soluciones bien definidas, diferentes a la protección en la UE». Esta comunicación es una respuesta de la Comisión a una solicitud del Consejo (los jefes de Estado y de Gobierno) de «examinar los medios para reforzar la capacidad de acogida de los terceros países, en particular a través de la cooperación al desarrollo» siguiendo la proposición británica de marzo de 2003 de instalar campos de demandantes de asilo fuera de la UE para tramitar sus demandas. Para ella, se trata de encontrar una vía intermedia con el fin de satisfacer a aquellos que, con el Reino Unido, son partidarios de soluciones radicales para reducir el número de demandas de asilo en Europa y aquellos que permanecen fieles a los principios de acogida de las personas identificadas como susceptibles de protección.

La Comisión Europea se apoya sobre las propuestas contenidas en un programa mundial lanzado hace tiempo por el ACNUR para la puesta en marcha de un régimen internacional de protección de refugiados titulado «Convention Plus» [1] (en referencia a la convención de Ginebra de 1951 sobre los refugiados). Partiendo de la constatación de que «el sistema de protección internacional y de asilo puede estar gravemente amenazado si se utiliza con otros fines o es objeto de repetidos abusos, especialmente por parte de los traficantes de seres humanos», el objetivo de la Convención Plus es »mejorar la puesta en marcha de la convención de Ginebra, de promover la solidaridad y el desarrollo de la gestión de los flujos migratorios relacionados con el asilo por medio de instrumentos o de políticas complementarias».

Sobre esta base, la Comisión europea preconiza facilitar 1) la llegada organizada en la UE, desde sus regiones de origen, de personas que tengan necesidad de protección internacional; 2) el reparto de las cargas y responsabilidades en el seno de la UE así como en las regiones de origenpara que acuerden, en la medida de lo posible, una protección efectiva que corresponde, en la medida de lo posible, a las necesidades de las personas que tengan necesidad de una protección internacional.

En lo que concierne al punto sobre «llegada organizada», la Comisión busca el compromiso entre el marco comunitario (se refiere a un programa europeo de reasentamientos«donde casi todas las etapas cronológicas del proceso de reasentamiento serán establecidas a nivel de la UE») y la dificultad que tendrá para imponer a los Estados un sistema que constriña. Consciente de que «la voluntad política necesaria para pasar sin demora a esos tipos de modelos podrá ser difícil de encontrar inmediatamente en todos los Estados miembros de la UE (y con más razón en una Unión ampliada)» se imagina un sistema híbrido donde «la UE fijará los objetivos a alcanzar, los criterios de selección - particularmente la definición de los criterios que se tendrán en cuenta de cara al reasentamiento - y el número mínimo, por año, de personas a las que se les propondrá el reasentamiento», pero donde «habrá que dejar al mismo tiempo, a los Estados miembros la responsabilidad de fijar sus propias cuotas, con respecto al número mínimo. Por otra parte, los Estados miembros establecerán sus propios procedimientos de selección y serán libres de definir la política y las orientaciones que habrá que seguir para regular los problemas ligados a la llegada de refugiados, incluidas los procedimientos de inmigración. En último lugar, según este modelo, los Estados miembros determinarán igualmente sus políticas respectivas en materia de acogida de refugiados candidatos al reasentamiento así como el procedimiento que se lleve acabo en cuanto al proceso de reasentamiento de un refugiado, desde su llegada hasta su integración».

Reunidos en Roma en octubre de 2003, los representantes de los Estados miembros de la UE acogieron favorablemente la propuesta de la Comisión y la invitaron a presentar un programa más preciso de reasentamiento a nivel de la UE, que pudiera permitir encontrar soluciones globales a las situaciones de los refugiados y luchar contra la inmigración ilegal y la trata de seres humanos «La llegada organizada de solicitantes de asilo constituirá igualmente una herramienta de lucha contra los sentimientos de racismo y de xenofobia, pues la opinión pública será probablemente favorable».

Segunda etapa: la articulación del reasentamiento con el objetivo de «el asilo en el exterior»

En una comunicación de 4 de junio de 2004, «mejorar el acceso a las soluciones duraderas», la Comisión europea estima que el reasentamiento de refugiados debe jugar un papel importante en la política de asilo de la UE, «en un contexto en el que la mayoría de las demandas de asilo en la UE no cumplen con los criterios para la obtención de una protección internacional» (otra forma de referirse a los «flujos mixtos»). No da muchos más detalles que en su comunicación de 2003, salvo que «el programa se caracterizará por su flexibilidad y será adaptado a las situaciones específicas de crisis», que «comprenderá un número constante, aunque limitado, de refugiados, y será modulable en función de la capacidad de los Estados miembros de acoger a los solicitantes de asilo». «Los objetivos numéricos serán establecidos a nivel comunitario» y el reasentamiento se organizará bajo el marco del ACNUR con el apoyo logístico (transporte) de la OIM.

Fundamentalmente, esta comunicación explica que el reasentamiento se articula con los programas de protección de refugiados en las regiones de origen, necesarios para «reforzar las capacidades de protección de los países terceros y de gestionar mejor la entrada (organizada) de refugiados en suelo europeo», y propone que un instrumento financiero (AENEAS) sea previsto para permitir a los Estados miembros, a los terceros países, a las organizaciones internacionales y a las ONG trabajar eficazmente en este sentido.

La idea que se desarrolla claramente es por tanto que se trate lo esencial de la demanda de asilo en los países terceros próximos a los países de salida de los refugiados(la «protección regional») y de proceder a la llegada organizada sobre la base de cuotas(los «objetivos numéricos») en el marco de un programa europeo, sin perjuicio de la base voluntaria según la cual cada Estado miembro conservará la libertad de definir su política y sus orientaciones.

El «programa de La Haya» adoptado por el Consejo de la Unión europea el 4 de noviembre de 2004, concluye la primera fase de comunitarización de la política de asilo y de inmigración (que comenzó con la cumbre de Tampere de 1999) y presenta las grandes líneas de la política que serán establecidas durante los siguientes cinco años. Bajo el título «la dimensión exterior del asilo y de la inmigración» se incluye fundamentalmente la asociación con países terceros de tránsito y países de origen de donde parten los inmigrantes y demandantes de asilo. En materia de asilo, el Consejo europeo «invita a la Comisión a elaborar programas de protección regional de la UE en asociación con los países terceros afectados y en estrecha cooperación y consultas con el Alto Comisariado de las Naciones Unidas para los refugiados».

Tercera etapa: la concretización

El Consejo de ministros de inmigración de los veinticinco introduce la externalización del asilo en el programa de su reunión de enero de 2005, y explora los tres puntos 1) el refuerzo de la protección en las regiones de origen 2) el refuerzo de la protección en las regiones de tránsito 3) el reasentamiento de refugiados. En esta reunión el Alto Comisariado para los refugiados fue invitado y subrayó que los estados europeos están sobre este último punto muy a la zaga de los otros países:

«(...) Sobre el tema de los reasentamientos - solución que consiste en reinstalar, en un país tercero, a los refugiados que no puedan permanecer en sus primeros países de asilo - Ruud Lubbers resalta que «los países de inmigración» (Australia, Canadá, Nueva Zelanda y Estados Unidos) ofrecen hasta 100.000 plazas de reasentamiento de refugiados cada año, mientras que Europa por si misma ha puesto a disposición solamente 4.700 plazas.

En referencia a las discusiones precedentes sobre el beneficio de incrementar la inversión para mejorar la protección en las regiones de origen, Ruud Lubbers indica que «poco a poco, se hace necesario encaminarnos al incremento de los reasentamientos y la reducción de los movimientos irregulares... paulatinamente hacer posible dicha solución para los refugiados, ya que su llegada a Europa podrá ayudar a reducir las situaciones de crisis con sus consecuentes llegadas espontáneas. Por supuesto, esté sistema será incluso más verosímiles cuando los migrantes tengan también a su alcance soluciones económicas»(comunicado del ACNUR de 29 de enero de 2005).

El Consejo pide a la Comisión que le presente, de entonces a julio del 2005, «una propuesta de programa de reasentamiento con el fin de su eventual inclusión en los programas de protección regionales (...) adaptada a las situaciones específicas en los países de las regiones de origen y debe ser también flexible y conciso de manera que los Estados miembros puedan decidir si participar o no (...) El ACNUR (deberá jugar) un papel determinante en la preparación y la orientación de los expedientes hacia un país de reasentamiento de cara a una selección de un cierto número de refugiados».Y precisa que «holga decir que un programa de reasentamiento no puede atentar contra el tratamiento apropiado de las demandas de asilo individuales que se presentan en el marco de las llegadas espontáneas en la UE de los refugiados que provienen de esas regiones de origen».

Esta precisión sería más creíble si:

una gran parte de la actividad normativa y operacional de la UE en materia de asilo no hubiera consistido, a lo largo de los últimos cinco años, en restringir el acceso al procedimiento de asilo y en disuadir la demanda (ver por ejemplo el análisis de la CFDA Tremendas amenazas sobre el derecho de asilo en Europa) ;

el discurso oficial de las instancias de la UE no buscara convencer que Europa está inundada de demandas de asilo a las que no puede hacer frente, mientras que las estadísticas del ACNUR desmienten esta afirmación: el total de demandas de asilo en los veinticinco Estados miembros ha disminuido en un 30% entre el 2003 y el 2005.

los ejemplos contemporáneos de reasentamiento no incitaran a la mayor prudencia en el análisis. Ya que, con la notable excepción de Canadá, en la mayor parte de países que practican el reasentamiento, este procedimiento de admisión está lejos de ser simplemente complementario del «asilo a la llegada» y tiene tendencia a hacerse exclusivo.

La etapa actual: Los «programas de protección regional»
(comunicación de la Comisión europea de 1 de septiembre de 2005)

La Comunicación del 1 de septiembre de 2005 constituye la respuesta de la Comisión europea a las conclusiones del Consejo del 2 y 3 de noviembre de 2004 que invitaban a presentar un plan de acción aplicable a uno o varios programas de protección regional (PPR). Con respecto al reasentamiento (uno de los siete ejes de los PPR), la Comisión reafirma que los Estados de la UE deberán participar sobre una base voluntaria a proponer plazas para el reasentamiento en sus territorios. Se prevé una eventual estructuración comunitaria de los programas nacionales. Se destinarán fondos disponibles en el seno de los fondos europeos para los refugiados (FER) [2] con el fin de que el reasentamiento «pueda beneficiarse de una financiación comunitaria sustancial». Un proyecto piloto en Tanzania podrá ver la luz: este país acoge la población de refugiados más numerosa de África, pero pocos de ellos han sido reasentados hasta ahora (1.200 en 2004). El ACNUR sugirió aumentar esta número y numerosas ONGs presentes en Tanzanía le apoyan.

Para la Comisión, el reasentamiento debe ser complementario a los otros objetivos de la UE en materia de protección regional. («Las previsiones por parte del ACNUR de los expedientes de eventuales reasentamientos será un elemento importante para determinar que regiones (...) podrán beneficiarse de un programa de protección regional»). Está previsto «hacer del problema de los refugiados y de la protección una prioridad política» pero de hecho lo esencial de esta comunicación está consagrado a la presentación de la «necesidad de intensificar la cooperación y el refuerzo de las capacidades en las fronteras meridionales y orientales de la UE con el fin de permitir a los países fronterizos gestionar mejor las migraciones y ofrecer una protección adecuada a los refugiados». El reasentamiento tiene lugar claramente en un proceso de externalización del control de fronteras con el fin de disminuir las llegadas de migrantes a Europa. Bajo esta perspectiva la Comisión enmarca particularmente los países de los nuevos Estados independientes occidentales (Ucrania, Moldavia y Bielorrusia) y prevé muy seriamente que Bielorrusia, excluida por razón de su déficit democrático de todos los demás programas comunitarios, «consolide sus actuales capacidades de protección».

Un refuerzo peligroso: las ONGs y el reasentamiento

Habiéndose pronunciado en la cumbre de Tampere (1999) a favor de una inversión de la UE en programas de reasentamiento, ECRE (European Council on Refugees and Exiles), principal coalición europea de ONGs dedicadas a la cuestión de los derechos de los refugiados, se ha esmerado, en el transcurso de estos últimos años, ha hacer conocer mejor los programas existentes de reasentamiento [3]. Esta promoción tenía como objetivo principal definir las buenas prácticas en materia de reasentamiento. Estos últimos meses, ECRE en numerosas ocasiones reafirma que la UE debería aumentar de forma sustancial su actividad de reasentamiento y que sería más oportuno hacerlo a nivel comunitario que en el plano nacional [4]. Este lobbying a favor de la definición de un programa europeo de reasentamiento se ha visto acompañado de numerosas alertas sobre la necesidad de que los objetivos del reasentamiento deban permanecer al servicio de la protección de los refugiados:

Los programas de reasentamiento deben ser una prueba que se de a los países sobre la implicación de la UE para responsabilizarse de una parte más importante de la carga del asilo.
El reasentamiento no deberá «sustituir a las modalidades nacionales de determinación del asilo en territorio/frontera).
La selección de los reasentados deberá apoyarse en criterios que permitan favorecer a los refugiados más vulnerables (mujeres, niños, minusválidos...).
La implicación del ACNUR y de las ONG deberá institucionalizarse.

Después de los dramas de Ceuta y Melilla y antes del Consejo europeo del 12 y 13 de octubre, ECRE reafirmó que el reasentamiento era una de las soluciones para prever que tales situaciones no se produjeran más en el futuro.

La CCMM (Comisión de Iglesias para los migrantes en Europa) lanzó, el mes de octubre de 2005, una campaña consagrada a la promoción de una política europea de reasentamiento [5]. Se apoya sobre los argumentos desarrollados por ECRE, el ACNUR y la Comisión europea (en referencia directa a la comunicación citada del 1 de septiembre sobre los programas de protección regional). Señalamos que después de haber explicado «lo que no debe ser el reasentamiento»(un proceso que sustituya a la demanda de asilo espontáneo, una protección temporal, un sistema de categorización y jerarquización de los refugiados en función de su nacionalidad o de su religión) cita a Australia entre los ejemplos de países que practican el reasentamiento, sin mencionar que ese país se ha desentendido totalmente de sus obligaciones con respecto a la Convención de Ginebra.

La ONG británica OXFAM formuló, en materia de reasentamiento, recomendaciones próximas a las de ECRE [6]: «los regímenes de reasentamiento u otras disposiciones «de entrada ordenada» deberán complementar un régimen justo y equitativo para el tratamiento de las llegadas espontáneas de demandantes de asilo al territorio de la UE y no sustituirlo. El reasentamiento debe ser previsto como un instrumento de protección internacional que ofrezca soluciones duraderas a los refugiados seleccionados y no como una herramienta de gestión de la migración. Toda distinción entre refugiados «buenos» reasentados y los «malos» llegados espontáneamente deberá ser evitada en la retórica y en la práctica.

En este contexto, los Estados miembros deberán ser animados a aumentar su trabajo de reasentamiento: alinearse en un marco de actuación europeo y en el marco del régimen de reasentamiento más coherente a escala comunitaria.

En su informe, OXFAM acuerda una atención privilegiada a los criterios que deben presidir la selección de beneficiarios del reasentamiento y la necesidad de proteger a las poblaciones más vulnerables. Se denuncian también las derivaciones de las negociaciones que conducen a privilegiar los intereses de los paises del norte sobre los de los refugiados. «Los programas en vigor en los Estados Unidos, Canadá y Australia no se apoyan siempre en la vulnerabilidad sino en la selección de los refugiados que presentan las mejores perspectivas de integración en sus nuevos paises».

Estas ONGs hacen así un llamamiento a sus deseos -sin prestar atención a las realidades de las políticas comunitarias- de un modelo europeo ideal de reasentamiento que, que por su vocación de protección a los refugiados se desmarque de los grandes programas existentes donde no podrán sino seleccionar las «buenas prácticas».

Por su parte Amnistía internacional (AI), que no se opone por principio a un programa europeo de reasentamiento, se muestra más reservada en cuanto a las proposiciones contenidas en la comunicación de la Comisión sobre los PPR »en un contexto político más amplio», AI duda de la sinceridad y de la realización de los objetivos marcados en la creencia de que «no disimulan la voluntad de impedir a solicitantes de asilo y migrantes de acceder al territorio europeo»en un contexto en el que la Comisión «permanece silenciosa ante las prácticas restrictivas de los Estados miembros que reducen y en ocasiones infringen sus obligaciones internacionales» [7]

Los peligros de la comunitarización del proceso
de reasentamiento

El reasentamiento es un instrumento que permite ofrecer una solución duradera a los refugiados estancados en un país de primer exilio donde no siempre se benefician de una protección efectiva. Los diferentes países europeos podrían utilizar más y mejor este instrumento al servicio de los refugiados.

Esto no es óbice para que la puesta en la agenda comunitaria de este asuntos deba ser analizada en el marco de un contexto global de externalización por la Unión europea de una gran parte de su política de asilo e inmigración, y en este aspecto rechazada. La U
E, ante la prioridad de proteger sus fronteras exteriores, a optado por cerrar los ojos a las violaciones de los derechos fundamentales cometidas por los Estados miembros o los países terceros asociados que puedan demostrar su eficacia.

Así, después de la muerte de numerosos migrantes subsaharianos bajo las balas de los guardas fronterizos marroquíes a final de septiembre de 2005, tras las protestas públicas del ACNUR impedido de entrar en contacto con los demandantes de asilo en Marruecos, la Comisión persiste, en una comunicación sobre la dimensión externa de la política de asilo y de inmigración, a citar como ejemplo de asociación exitosa la cooperación con esos países en materia de control de flujos migratorios. La Comisión afirma «que hay lugar a perseverar en los esfuerzos para desarrollar un diálogo con Libia sobre migraciones» [8], siendo Libia denunciada regularmente por las ONGs y el Parlamento europeo por sus repetidas violaciones de los derechos humanos, siendo migrantes y refugiados víctimas de las mismas. La Comisión europea aporta también una vez más la prueba de que un programa comunitario de reasentamiento, cualesquiera que sean las garantías teóricas otorgadas, no escapará a la citada voluntad de una Europa que ha tomado partido por considerar los derechos humanos como accesorios.

En esas condiciones, militar por un programa comunitario de reasentamiento supone aceptar la política europea de alejamiento de los refugiados.

Los riesgos del reasentamiento

Australia ni siquiera respeta la convención de Ginebra en el sentido de que para las solicitudes presentadas en su territorio únicamente otorga una protección subsidiaria. Y no digamos del encierro sistemático de los demandantes de asilo en campos instalados en islas o en los confines del desierto [9].

Históricamente los Estados Unidos conceden pocos estatutos de refugiados a los exilados que ya se encuentran en su territorio. Además han recibido en 2004 únicamente 27.900 solicitudes de asilo (poco más que Austria). Han sido admitidos en el cuadro de una solicitud individual en territorio la mitad (25.254) que en el marco del reasentamiento (52.900).

Dinamarca, a menudo citada como ejemplo de país europeo que practica el reasentamiento posee también una de las legislaciones más restrictivas de la UE en materia de asilo: hasta tal punto que para preservarla, se ha mantenido al margen del proceso europeo de harmonización. En 2004, sólo 507 «solicitantes espontáneos» han visto su solicitud de asilo aceptada. Por otro lado las modestas cifras efectivas de los beneficiarios del reasentamiento (una media de 500 personas al año) invita a relativizar el aporte de este modelo.

[1] «Convention plus» no es una nueva convención, sino un proceso. Por «Plus» debe entenderse, según el ex Alto Comisario Ruud Lubbers, «la elaboración de acuerdos especiales o de dispositivos multilaterales con vistas a garantizar la mejora del reparto de la carga con los países del norte y del sur trabajando conjuntamente en la elaboración de soluciones durables para los refugiados. Esto incluye los planes de acción locles para gestionar los flujos masivos y los acuerdos sobre los movimientos secundarios definiendo con más precisión las funciones y las responsabilidades de los países de origen, de los países de tránsito y de los países de destino. Esto incluye igualmente los acuerdos que tienen como objetivo mejorar el enfoque de la ayuda al desarrollo (...) así como los compromisos multilaterales de reasentamiento de refugiados» (propuesta a la Agenda para la protección, 2003».

[2] Hay que resaltar que una parte de los FER ha sido destinada a las expulsiones en frontera (octubre de 2005): nueva prueba de que en el espíritu de la UE proteger a los refugiados no es sino un objetivo secundario, la prioridad sigue siendo mantener a los migrantes lejos de Europa.

[3] ECRE y el US Comitte for Refugees «REsponding to the Asylum and Access Challenge - An Agenda for Comprehensive Engagement in Protracted Refugee Situations», abril 2003.

[4] Presentación de ECRE en el seminario sobre el reasentamiento organizado por la prsidencia británica del consejo europeo el 4 de julio de 2005: http:www.ecre.org/positions/UKpres.doc

[5] CCME publica en esta ocasión un boletín de información sobre el reasentamiento. Resettlement Newsletter, estando el primer número fechado en septiembre-octubre 2005

[6] OXFAM, Territorio inexplorado. La internacionalización de la política europea de asilo, mayo de 2005. http://www.oxfamgb.org/ukpp/resourc...

[7] AI, Asilo: los programas de protección regional. Una comunicación de la Comisión europea. 7 de octubre de 2005.

[8] Comunicación de la comisión. Una estrategia relativa a la dimensión externa del espacio de libertad, de seguridad y de justicia, 12 de octubre 2005

[9] Eve le Pallec, La criminalización de los refugados en Australia, Plein Droit, n. 58, diciembre de 2003. Ver también la sección de Australia en el sitio de Migreurop

Resettling refugees, the European instrument for the externalisation of asylum procedures

Gisti — 2005-11-01T10:09:00Z

Resettlement is a concept born after the Second World War, at a time when thousands of people, displaced because of conflicts in Europe, found refuge in host countries all over the world, notably under the auspices of the ICEM (Intergovernmental Committee for European Migration, the ancestor of the IOM). Until the 1950s, little distinction was made between displaced persons and refugees.

With respect to refugees, the UNHCR, whose mandate is to provide international protection, has had, since its creation in 1950, three categories of solution at its disposal with this aim in mind:

Voluntary repatriation (when circumstances in the country of origin of the refugees allow it).
Local integration in the country of asylum.
Resettlement from the country of asylum to a third country.
In the history of the UNHCR, this third solution (resettlement) was first used in 1956 following the exodus of some 200 000 Hungarians who found refuge in other European countries. In the 1970s, this solution was also adopted for about two million Indo-Chinese refugees in Thailand (coming from Vietnam, Laos and Cambodia), of which a majority was resettled in the United States.

The UNHCR has regular recourse to resettlement, based on the voluntary participation of host countries. The main countries participating in resettlement programmes are Australia, Canada, Denmark, the United States, New Zealand and Sweden. Apart from Denmark and Sweden, EU Member States hardly use resettlement at all. According to the UNHCR, the use of this protective tool must be encouraged, as it represents on one hand a concrete engagement for the protection of refugees and, on the other hand, the expression of a shared responsibility at the international level.

The European Union and resettlement

First stage: following the British proposal of external camps for asylum seekers, 2003

In a communication of June 2003 [1], the European Commission explains that the European asylum system has deficiencies and that it is therefore necessary to move towards a new approach which would take into account mixed flows (that is, both asylum seekers and migrants) as well as the « external dimension of these flows ». This « new approach would reinforce the credibility, integrity and efficiency of the standards underpinning the systems for spontaneous arrivals, by offering a number of well-defined alternatives ». This communication is in response to the demand of the Council (heads of State and of government) to « and to elaborate further on the use of development co-operation in the search of durable solutions for refugee. »,following the British proposal of March 2003 to set up camps for asylum seekers outside the EU in order to process their claims. The idea was to find a middle way which would satisfy those who, together with the UK, are in favour of radical solutions to reduce the number of asylum claims in Europe, and those who remain attached to principles of reception for those people identified as being in need of protection.

The European Commission bases itself on the proposals contained in a world programme set up previously by the UNHCR concerning the management of the international refugee protection regime, entitled « Convention Plus »
[2] (referring to the 1951 Convention relating to the Status of Refugees). Acknowledging that « the asylum and international protection system can come under serious threat if it is used for other purposes or repeatedly misused, notably by networks of smugglers in human beings [...] The objective of the Convention Plus is to improve the operation of the Geneva Convention, boost solidarity and extend the management of asylum-related migratory flows by means of supplementary instruments or policies »

On this basis, the European Commission recommends facilitating: 1) the orderly and managed arrival of persons in need of international protection in the EU from their regions of origin; and 2) a burden and responsibility sharing within the EU as well as with the regions of origin, enabling effective protection to be provided as quickly as possible and to correspond as closely as possible to the needs of the persons in question.

Concerning the « orderly and managed arrival» chapter, the Commission is trying to find a compromise between Community management (this would mean a European resettlement programme, « in which all or almost all of the chronological steps in the resettlement process are set out at EU level ») and the difficulty that there would be in imposing a constraining system on individual states. Aware of the fact that « the necessary political will to convert immediately to those models may not yet exist across the fifteen Member States nor the enlarged Union», the Commission has imagined a hybrid system in which « the EU could establish the goals, the selection criteria - including the definition of those to be considered for resettlement - and the total annual target for resettlement »,but in which« however, it would be left to the Member States to establish their own quota within that target. Furthermore, Member States would also establish their selection procedures, and be free to organise their own policy and approach to issues related to the arrival of refugees, including the immigration procedures to be carried out. Finally, in that model, Member States would also develop their own approach to the progress of a resettled refugee from arrival towards longer-term integration. »

At their meeting in Rome in October 2003, the representatives of the EU Member States welcomed the proposal of the Commission and invited the Commission to present a more detailed resettlement programme at the EU level, which would allow global solutions to be found for the situation of refugees and to fight against illegal immigration and human trafficking. « The managed arrival of persons in need of international protection would also constitute an efficient tool in combating sentiments of racism and xenophobia, as the public support for the asylum system is likely to be increased».

Second stage: the structuring of resettlement with the objective of « asylum elsewhere »

In a communication of June 4, 2004 [3], the European Commission considers that resettlement of refugees should play an important role in EU asylum policy « in a context where the majority of applications in the EU do not meet the criteria for international protection» (another way of naming mixed flows). The Commission did not give many more details than in its 2003 communication, other than that « the watchwords of such a scheme would be flexibility and situation-specific » and that it would be « aimed at a specific caseload, limited but consistent in number and adaptable to the ability of Member States to host refugees ». «Detailed quotas would be established at European level and resettlement» would be organised under the auspices of the UNHCR, with the logistical support of the IOM.

Above all, this communication explains that resettlement must associate with the refugee protection programmes in the regions of origin in order to enhance the «protection capacity of third-party countries and to better manage the (orderly) arrival of refugees on european territory ». Furthermore, it proposes that a financial instrument should be set up to allow Member States, third-party countries, international organisations and NGOs to work together efficiently towards this goal.

The idea which is clearly taking shape is to have the main part of the asylum claims processed in third-party countries close to those of the departure of the refugees (the « regional protection ») and to proceed to a manageable arrival based on quotas within a European scheme, while still on a voluntary basis, where each Member State could remain free to define its policy and orientation.

The « Hague programme », adopted by the Council of the European Union on November 4, 2004, concluded the first phase of the communitarization of asylum and migration policies (which had begun at the Tampere Summit of 1999) and presents the main lines of the policy which is to be driven during the next five years. On the menu is « the external dimension of asylum and migration» which includes in particular the partnership with third-party transit countries and with the countries of origin of migrants and asylum seekers. As regards asylum, the European Council «invites the Commission to develop EU-Regional Protection Programmes in partnership with the third countries concerned and in close consultation and cooperation with the UNHCR».

Third stage: the project put into effect

The Council of ministers responsible for migration towards the 25 Member States put externalisation of asylum on the programme of its January 2005 meeting, and explored three aspects of it: 1) the reinforcement of the protection in countries of origin; 2) the reinforcement of protection in regions of transit; 3) the resettlement of refugees. The High Commissioner for Refugees was invited to this meeting and pointed out that European states were significantly behind on this last point compared to other countries.

Regarding resettlement which «offers a solution for refugees who can neither return home nor settle permanently in their first country of refuge», Ruud Lubbers remarks that the «countries of immigration (Australia, Canada, New Zealand and the United States) offered up to 100,000 places for refugee resettlement last year, whereas in Europe only 4,700 places were made available».

In reference to previous discussions on the benefits gained from an increased investment in the improvement of the protection in origin regions, Ruud Lubbers indicated that « step by step, we need to move towards more refugee resettlement and less irregular movements. Over time, the availability of such a channel of access to Europe for refugees could help to reduce the pressure of spontaneous arrivals. Of course, this will be even more likely if channels for economic immigration are opened as well.»

The Council asks the Commission to present, before July 2005, « a proposal of resettlement programme which could possibly be included in regional protection programmes, (...) adapted to the specific situations in the countries of origin regions, flexible enough and designed in such a way that the member States can decide to participate or not (...). UNHCR (must play) a determining role in the preparation and the orientation of the files towards a resettlement country, in order to select a number of refugees ». The Council makes clear that « it stands to reason that a resettlement programme cannot undermine an appropriate treatment of individual asylum claims, which occur at the occasion of spontaneous arrivals in EU of refugees coming from these regions of origin ».

This statement would be more credible if:

the greater part of the normative and operational activity of the EU regarding asylum had not consisted, in the last five years, of restricting access to asylum procedures and dissuading the claims (see for example the analysis of the French Coordination for Asylum Right [4]);
the official statements of the EU institutions had not tried to convince us that Europe was submerged by asylum claims and that it could not face up to them, when UNHCR statistics negate this: the total number of asylum claims in the 25 Member States fell by 30% between 2003 and 2005.
the contemporary examples of resettlement did not encourage great prudence in analysis. Except for Canada, in most of the countries having recourse to resettlement, the admission procedure is far from simply being complementary to « asylum on-the-spot » and has the tendency of becoming exclusive.
The current stage: the « regional protection programmes »

The communication of 1st September 2005 was the response of the Commission to the conclusions of the Council of 2nd and 3rd November 2004 which had invited the Commission to present an action plan for one or more pilot Regional Protection Programmes. Regarding resettlement (one of the seven axes of RPP), the Commission reaffirmed that EU Member States should commit themselves on a voluntary basis to provide resettlement places in their countries. An eventual merging of national programmes into Community structure is envisaged. Funds will be made available within the European Refugee Fund (ERF) so that resettlement «can be substantially financed by the Community». A pilot project in Tanzania might be able to see the light of day: this country hosts the largest population of refugees in Africa, few of which however have been resettled (1200 in 2004). The UNHCR would like to see this number increase and is supported in this by many NGOs already present in Tanzania.

According to the Commission, resettlement should be associated with the other EU objectives concerning regional protection («a registration component, building on UNHCRs' Project Profile for persons of concern to the HCR in the area, could assist in measuring the impact of RPP»). It is supposed«to push refugee and protection issues up the political agenda», but most of the communication is devoted to the presentation of the « need for intensified cooperation and capacity building, both on the southern and eastern borders of the EU to enable those countries better to manage migration and to provide adequate protection for refugees ». Resettlement is therefore clearly taking place within a process of externalisation of border controls in order to reduce the arrival of migrants in Europe. In this view, the Commission especially targets the Western newly Independent States (Ukraine, Moldova and Belarus) and considers very seriously that Belarus, excluded from all other Community programmes because of its lack of democracy, should consolidate its present capacity for protection.

Dangerous support? NGOs and resettlement

Having expressed its support since the Tampere summit (1999) for an investment of the EU in resettlement programmes, ECRE (the European Council on Refugees and Exiles), the main European NGO network concerned with the rights of refugees, has worked on making the existing resettlement programmes better known. This study was aimed at defining best practice regarding resettlement. During the past few months, ECRE has on several occasions reaffirmed that the EU should substantially increase its resettlement activities and that it would be more appropriate to do so collectively at the EU level rather than individually at the national level. This lobbying was accompanied by a number of warnings against possible distortions of the objectives of resettlement, which must be primarily the protection of the refugees. In particular:

the resettlement programme must be a proof for poor countries of the engagement of the EU for taking a larger share of the asylum burden;
resettlement must not be viewed as a substitute for the processing of asylum applications inside Europe;
the selection of those who qualify for resettlement must be based on criteria which favour the most vulnerable persons (women, children, handicapped people, ...);
the involvement of the UNHCR and of NGOs should be institutionalised.

After the tragic events of Ceuta and Melilla and before the European council meeting of 12th and 13th October 2005, ECRE reaffirmed that resettlement was one of the solutions to look at in order to try to avoid similar situations in the future.

In October 2005, the CCME (the Churches Commission for Migrants in Europe) launched a campaign for the promotion of a European resettlement policy [5]. It bases itself on the conclusions developed by ECRE, the UNHCR and the European Commission, with direct reference to the above-mentioned communication of September 1st on regional protection programmes (RPPs). We note that after having explained what resettlement must not be (neither a programme replacing the spontaneous request for asylum, nor a temporary protection, nor a system of profiling refugees according to nationality or religion), the CCME cites Australia among the countries using resettlement, without mentioning however that that country has totally disengaged itself from its obligations under the Geneva Convention.

The British NGO OXFAM has formulated recommendations regarding resettlement which are close to those of ECRE [6]: «EU resettlement schemes or other ‘orderly entry' measures must be complementary to, not a replacement for, a full and fair system for dealing with spontaneous arrivals of asylum seekers on EU territory. Resettlement must be viewed as a tool for providing international protection and durable solutions for selected refugees and not as a tool of migration management. Any distinctions between ‘good' resettled refugees and ‘bad' spontaneous arrivals must be avoided in rhetoric and in practice».

«Within this context, Member States should be encouraged to expand their resettlement activity; first within a guiding EU framework, and subsequently as part of a more coherent EU-wide resettlement scheme».

In its report, OXFAM pays particular attention to the criteria that must guide the selection of resettlement beneficiaries and to the necessity of protecting the most vulnerable populations. Measures tending to favour the interests of Western countries rather than those of the refugees are therefore denounced. «The US, Canadian and Australian resettlement schemes, which do not always focus on vulnerability, but on selecting those refugees who demonstrate the best prospect of integration into their new country.»

These NGOs therefore, without taking into account the reality of Community policies, call strongly for an ideal European resettlement model which, by its care for the protection of refugees, would distinguish itself from the existing programmes which often serve only to select the more desirable applicants.

For its part, Amnesty International (AI), which is not in principle opposed to a European resettlement programme, has taken a more reserved attitude concerning the proposals contained in the Commission's communication on Regional Protection Programs. If these are to be placed «in a wider political context», AI has doubts about the sincerity and the realisation of the objectives mentioned, and fears that «they cover up the will to prevent asylum seekers and migrants to reach Europe» in a context where the Commission «remains silent on the increasing attempts on the part of the EU Member States to effectively withdraw from their international human rights and protection commitments » [7].

Dangers of a communitarization of the resettlement procedure

Resettlement remains an instrument that can offer a durable solution to refugees blocked in their first country of asylum, where they may not always benefit from efficient protection. Various European countries could use this instrument better and more often at the service of refugees.

Nonetheless, the fact that this question has been put on the Community agenda must be analysed within the global context of the externalisation by the EU of a growing part of its asylum and migration policy. Being mainly worried about protecting its external borders, the EU has chosen to close its eyes to human rights violations perpetrated by Member States or third-party states, provided the resettlement procedures demonstrate their effectiveness.

After the death of several sub-Saharan migrants under fire from Moroccan border guards at the end of September 2005, and after the public protests of the UNHCR about not being allowed contact with the asylum seekers in Morocco, the Commission, in a communication on the external dimension of the asylum and migration policy, persists in mentioning the cooperation with the aforementioned country regarding the control of migratory flows as an example of successful partnership. Moreover, it affirms that «efforts to develop the dialogue with Libya on migration should be pursued» [8], when that country is regularly denounced by NGOs and the European Parliament because of repeated human rights violations of which refugees and migrants are the victims. The European Commission therefore proves that a European resettlement programme, whatever the theoretical guarantees it gives, will not escape from the voluntary blindness of a Europe that has chosen to consider human rights as merely an accessory.

Under these circumstances, to be in favour of a Community resettlement programme amounts to accepting a European policy of keeping refugees at a distance.

The risks of resettlement

Australia no longer even respects the Geneva Convention in the sense that, for claims lodged on the spot, it only grants subsidiary protection. Not to mention the systematic imprisonment of asylum seekers in camps set up on islands or in desert regions [9].

Historically, the United States seldom grant refugee status to exiles already present on its territory. Thus in 2004 the country only received 27,900 asylum claims (barely more than Austria). Twice as few refugees were admitted under the procedure of individual determination on the spot (25,254) than under the resettlement procedure (52,900).

Denmark, often cited as an example of a European state using resettlement, has one of the most restrictive legislations of the EU regarding asylum: to such an extent that, to preserve it, the country stayed out of the European harmonisation process. In 2004, only 507 spontaneous applicants were granted asylum. Thus the very modest number of beneficiaries of resettlement (500 persons per year on the average) invites us to put this model into perspective.

[1] COM(2003) 315 final, 3/6/2003 Towards more accessible, equitable and manageable asylum systems

[2] According to the former High Commissioner Ruud Lubbers: «The «plus» concerns the development of special agreements or multilateral arrangements to ensure improved burden sharing, with countries in the North and South working together to find durable solutions for refugees. This includes comprehensive plans of action to deal with mass outflows, and agreements on «secondary movements», whereby the roles and responsibilities of countries of origin, transit, and potential destination are better defined. It also includes agreements aimed at better targeting development assistance» (Agenda for protection, october 2003, foreword).

[3] COM(2004) 410 final 4/6/04 Communication from the Commission to the Council and to the European parliament On the managed entry in the EU of persons in need of international protection and the enhancement of the protection capacity of the regions of origin: Improving access to durable solutions

[4] CFDA Lourdes menaces sur le droit d'asile en Europe : Le bilan de quatre ans de rapprochement des politiques d'asile, Feb 2004

[5] CCME Enhancing Refugee Resettlement as an important tool for protecting refugees, 11/11/05

[6] OXFAM Foreign Territory - The Internationalisation of EU Asylum Policy, 2005

[7] Amnesty International Section Française, Asile : les programmes de protection régionaux. Une communication de la Commission européenne, October 7, 2005.

[8] COM(2005) 491 final, 12/10/05 A strategy on the external dimension of the area of freedom,security and justice

[9] Eva Le Pallec La criminalisation des réfugiés en Australie Plein Droit n°58, décembre 2003

La réinstallation des réfugiés, instrument européen de l'externalisation des procédures d'asile

Gisti — 2005-10-31T23:19:00Z

Note de travail

La réinstallation est un concept né aprè s la seconde guerre mondiale, quand des milliers de personnes déplacées à cause des conflits en Europe ont trouvé refuge dans des pays d'accueil partout dans le monde, notamment sous l'égide du CIME (comité intergouvernemental pour les migrations européennes, ancê tre de l'OIM). Jusque dans les années 50 ont ne faisait guè re de distinction entre « personnes déplacées » et « réfugiés È.

S'agissant des réfugiés, le HCR (Haut Commissariat des Nations unies pour les Réfugiés), qui a pour mandat de leur apporter une protection internationale, dispose depuis sa création en 1950 de trois grandes catégories de solutions à cette fin :

1) le rapatriement volontaire (lorsque les circonstances dans le pays d'origine des réfugiés le permettent).

2) l'intégration locale dans le pays d'asile.

3) la réinstallation depuis le pays d'asile vers un pays tiers.

La troisi ème solution, la réinstallation, a été utilisée pour la première fois en 1956 (dans l'histoire du HCR) à l'occasion de l'exode de 200 000 Hongrois qui trouvè rent refuge dans des pays européens. Dans les années 70, c'est également la solution qui sera privilégiée pour environ deux millions d'Indochinois (Vietnam, Laos, Cambodge) réfugiés en Thaïlande, dont la majorité sera réinstallée aux États Unis.

Le HCR recourt réguli èrement à la réinstallation, sur la base du volontariat des pays d'accueil. Les principaux pays qui participent aux programmes de réinstallation sont l'Australie, le Canada, le Danemark, les États Unis, la Nouvelle Zélande, la Su de. Hormis Su de et Danemark, les pays de l'Union européenne ne pratiquent pas ou presque pas la réinstallation. Pour le HCR cet outil de protection doit ê tre encouragé car il s'agit d'une part d'un engagement concret pour la protection des réfugiés, d'autre part de la manifestation d'un partage des responsabilités au niveau international.

L'Union européenne et la réinstallation

Premi ère étape : dans la foulée de la proposition anglaise de camps externalisés pour demandeurs d'asile, 2003

Dans une communication de juin 2003, « Vers des régimes d'asile plus accessibles, équitables et organisés »la Commission européenne explique que le systè me d'asile européen a des failles et qu'il est nécessaire de s'orienter vers une nouvelle approche qui prenne en compte les flux mixtes (= demandeurs d'asile + migrants) et de la « dimension extérieure de ces flux ». Cette « nouvelle approche renforcera la crédibilité, l'intégrité et l'efficacité des normes applicables aux arrivées spontanées en proposant un certain nombre de solutions bien définies, autres que la protection dans l'UEÈ. Cette communication est une réponse de la Commission à une demande du Conseil (les chefs d'état et de gouvernement) d'« examiner les moyens de renforcer la capacité d'accueil des pays tiers, notamment grâce à la coopération au développement »à la suite de la proposition britannique de mars 2003 d'installer des camps de demandeurs d'asile hors UE pour y traiter leurs demandes. Il s'agit pour elle de trouver une voie médiane afin de satisfaire ceux qui, avec le Royaume-Uni, sont partisans de solutions radicales pour faire baisser le nombre de demandes d'asile en Europe et ceux qui restent attachés aux principes d'accueil des personnes identifiées comme ayant besoin de protection.

La Commission européenne s'appuie sur les propositions contenues dans un programme mondial lancé quelque temps auparavant par le HCR pour l'aménagement du régime international de la protection des réfugiés, intitulé « Convention Plus » [1] (en référence à la convention de Gen ève de 1951 sur les réfugiés). Partant du constat que « le système de protection internationale et d'asile peut être gravement menacé s'il est utilisé à d'autres fins ou fait l'objet d'abus répétés, notamment par les réseaux de passeurs », l'objectif de Convention Plus est « d'améliorer la mise en oeuvre de la convention de Genève, de promouvoir la solidarité et de développer la gestion des flux migratoires liés à l'asile par le biais d'instruments ou de politiques complémentaires ».

Sur cette base, la Commission européenne préconise de faciliter 1) l'arrivée organisée dans l'UE, à partir de leur région d'origine, des personnes ayant besoin d'une protection internationale ; 2) la répartition des charges et des responsabilités au sein de l'UE ainsi qu'avec les régions d'origine pour qu'elles accordent, d ès que possible, une protection effective qui corresponde, autant que faire se peut, aux besoins des personnes ayant besoin d'une protection internationale.

En ce qui concerne le volet « arrivée organisée », la Commission cherche le compromis entre l'encadrement communautaire (il s'agirait d'un programme européen de réinstallation « où presque toutes les étapes chronologiques du processus de réinstallation seraient fixées au niveau de l'UE ») et la difficulté qu'il y aurait à imposer aux États un syst ème contraignant. Consciente que « la volonté politique nécessaire pour passer sans délai à ce type de modèles pourrait être difficile à trouver dans l'immédiat dans tous les états membres de l'UE (et à plus forte raison dans une Union élargie) » elle imagine un syst ème hybride o ù « l'UE fixerait les objectifs à atteindre, les critères de sélection - notamment la définition des critères à prendre en compte en vue d'une réinstallation - et le nombre minimum, par an, de personnes auxquelles une réinstallation serait proposée », mais où « il faudrait néanmoins laisser aux états membres la responsabilité de fixer leurs propres quotas, en respectant ce nombre minimum. En outre, les états membres établiraient leurs propres procédures de sélection et seraient libres de définir la politique et les orientations qu'ils comptent suivre pour régler les problèmes liés à l'arrivée de réfugiés, y compris les procédures d'immigration. En dernier lieu, dans un tel modèle, les états membres détermineraient également leurs politiques respectives en matière d'accueil des réfugiés candidats à la réinstallation ainsi que l'approche à retenir quant au processus de réinstallation d'un réfugié, depuis son arrivée jusqu'à son intégration à terme ».

Réunis à Rome en octobre 2003, les représentants des États membres de l'UE ont accueilli favorablement la proposition de la Commission et l'ont invitée présenter un programme plus précis de réinstallation au niveau de l'UE, qui devrait permettre de trouver des solutions globales aux situations de réfugiés et de lutter contre l'immigration illégale et la traite des ê tres humains. « L'arrivée organisée des demandeurs d'asile constituerait également un outil de lutte contre les sentiments de racisme et de xénophobie, car l'opinion publique y serait probablement favorable ».

Deuxi ème étape : l'articulation de la réinstallation avec l'objectif « l'asile ailleurs »

Dans une communication du 4 juin 2004, « Améliorer l'accès à des solutions durables », la Commission européenne estime que la réinstallation des réfugiés doit jouer un rôle important dans la politique d'asile de l'UE, « dans un contexte où la majorité des demandes d'asile dans l'UE ne remplissent pas les critères d'obtention d'une protection internationale » (autre faç on de désigner les « flux mixtes »). Elle ne donne pas beaucoup plus de détails que dans sa communication de 2003, sinon que « le programme se caractériserait par sa flexibilité et serait adapté à des situations de crise spécifiques », qu'il « viserait un nombre constant, quoique limité, de réfugiés, et serait modulable en fonction de la capacité des états membres à accueillir les demandeurs d'asile ». « Des objectifs chiffrés seraient établis à l'échelle européenne »et la réinstallation s'organiserait sous l'égide du HCR avec l'apport logistique (transport) de l'OIM.

Surtout, cette communication explique que la réinstallation s'articule avec des programmes de protection des réfugiés dans les régions d'origine, nécessaires pour « renforcer les capacités de protection des pays tiers et de mieux gérer l'entrée (organisée) des réfugiés sur le sol européen », et propose qu'un instrument financier (AENEAS) soit prévu pour permettre aux États membres, aux pays tiers, aux organisations internationales et aux ONG de travailler efficacement en ce sens.

L'idée qui se dessine clairement est donc faire traiter l'essentiel de la demande d'asile dans les pays tiers proches des pays de départ des réfugiés (la « protection régionale ») et de procéder à l'arrivée organisée sur quotas (les « objectifs chiffrés ») dans le cadre d'un programme européen, mais néanmoins sur la base du volontariat où chaque État membre garderait la liberté de définir sa politique et ses orientations.

Le « programme de La Haye » adopté par le Conseil de l'Union européenne le 4 novembre 2004, conclut la premi ère phase de communautarisation de la politique d'asile et d'immigration (commencée avec le sommet de Tampere de 1999) et présente les grandes lignes de la politique qui sera menées au cours des cinq années à venir. Au menu, « la dimension extérieure de l'asile et de l'immigration » qui comprend notamment le partenariat avec les pays tiers de transit et les pays d'origine d'où partent immigrés et demandeurs d'asile. En matiè re d'asile, le Conseil européen « invite la Commission à élaborer des programmes de protection régionaux de l'UE en partenariat avec les pays tiers concernés et en étroite consultation et coopération avec le Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés ».

Troisiè me étape : la concrétisation

Le Conseil des ministres de l'immigration des Vingt-Cinq met l'externalisation de l'asile au programme de sa réunion de janvier 2005, et en explore les trois volets 1) le renforcement de la protection dans les régions d'origine 2) le renforcement de la protection dans les régions de transit 3) la réinstallation des réfugiés. A cette réunion le Haut Commissaire pour les réfugiés est invité et fait remarquer que les États européens sont sur ce dernier point tr s en retard par rapport à d'autres pays :

« (...) Sur la question de la réinstallation - solution qui vise à réinstaller, dans un pays tiers, des réfugiés ne pouvant rester dans leur premier pays d'asile - Ruud Lubbers fait remarquer que « les pays d'immigration » (l'Australie, le Canada, la Nouvelle-Zélande et les États-Unis) ont offert jusqu'à 100 000 places pour des réinstallations de réfugiés chaque année, lorsque l'Europe elle-même a rendue disponibles seulement 4 700 places.

En référence à de précédentes discussions sur le bénéfice à tirer d'un investissement accru pour améliorer la protection dans les régions d'origine, Ruud Lubbers a indiqué que « peu à peu, nous avons besoin de nous acheminer vers une réinstallation accrue et moins de mouvements irréguliers... au fur et à mesure, rendre possible une telle solution pour les réfugiés, lors de leur arrivée en Europe, pourra aider à réduire les situations de crise, lors d'arrivées spontanées. Bien sûr, ce système sera encore plus vraisemblable, quand des solutions économiques seront aussi disponibles pour les migrants ». (communiqué UNHCR 29 janvier 2005).

Le Conseil demande à la Commission de lui présenter, d'ici juillet 2005, « une proposition de programme de réinstallation aux fins d'une inclusion éventuelle dans les programmes de protection régionaux, (...) adaptée aux situations spécifiques dans les pays des régions d'origine et doit être assez flexible et conçue de manière que les états membres puissent décider d'y participer ou non. (...) Le HCR [doit jouer] un rôle déterminant dans la préparation et l'orientation des dossiers vers un pays de réinstallation en vue d'une sélection d'un certain nombre de réfugiés ». Il précise qu'« il va de soi qu'un programme de réinstallation ne peut porter atteinte à un traitement approprié des demandes d'asile individuelles, qui se présentent dans le cadre d'arrivées spontanées dans l'UE de réfugiés provenant de ces régions d'origine ».

Cette précision serait plus crédible si :

1) une grande partie de l'activité normative et opérationnelle de l'UE en mati ère d'asile n'avait pas consisté, au cours des cinq derni ères années, à restreindre l'accè s aux procédures d'asile et à dissuader la demande(voir par exemple l'analyse de la CFDA Lourdes menaces sur le droit d'asile en Europe) ;

2) le discours officiel des instances de l'UE ne cherchait pas à convaincre que l'Europe est submergée par la demande d'asile et ne peut plus faire face, alors que les statistiques du HCR démentent cette affirmation : le total de la demande d'asile dans les Vingt-Cinq États membres a ainsi chuté de 30% entre 2003 et 2005).

3) les exemples contemporains de réinstallation n'incitaient pas à la plus grande prudence dans l'analyse. Car, à l'exception notable du Canada, dans la plupart des pays qui pratiquent la réinstallation cette procédure d'admission est loin d'ê tre simplement complémentaire de « l'asile sur place »et a tendance à devenir exclusive.

L'étape en cours : Les « programmes de protection régionale »
(cf communication de la Commission européenne du 1er septembre 2005)

La Communication du 1erseptembre 2005 constitue la réponse de la Commission européenne aux conclusions du Conseil des 2 et 3 novembre 2004 qui l'invitaient à présenter un plan d'action concernant un ou plusieurs programmes de protection régionaux (PPR). A propos de la réinstallation (un des sept axes des PPR), la Commission réaffirme que les États de l'UE devraient s'engager sur une base volontaire à proposer des places de réinstallation sur leur territoire. Une éventuelle structuration communautaire des programmes nationaux est envisagée. Des fonds vont être rendus disponibles au sein du fonds européens pour les réfugiés (FER) [2] afin que la réinstallation « puisse bénéficier d'un financement communautaire substantiel ». Un projet pilote en Tanzanie pourrait voir le jour : ce pays accueille la population de réfugiés la plus nombreuse d'Afrique, mais peu d'entre eux ont jusqu'alors été réinstallés (1 200 en 2004). Le HCR souhaiterait voir ce nombre augmenter et est appuyé par de nombreuses ONG déjà présentes en Tanzanie.

Pour la Commission, la réinstallation doit ê tre articulée aux autres objectifs de l'UE en mati re de protection régionale (« Le recensement par le HCR des dossiers de réinstallation éventuels sera un élément important pour déterminer quelles régions (...) pourraient bénéficier d'un programme de protection régionale »). Elle est censée « faire du problème des réfugiés et de la protection une priorité politique » mais de fait l'essentiel de la communication est consacré à la présentation de la « nécessité d'intensifier la coopération et le renforcement des capacités aux frontières méridionales et orientales de l'UE, afin de permettre audits pays de mieux gérer les migrations et d'offrir une protection adéquate aux réfugiés ». La réinstallation prend ainsi clairement place dans un processus d'externalisation du contrôle des fronti ères afin de diminuer les arrivées de migrants en Europe. Dans cette optique la Commission cible particuliè rement les pays dits nouveaux États indépendants occidentaux (Ukraine, Moldavie, Biélorussie) et envisage tr s sérieusement que la Biélorussie, exclue pour cause de déficit démocratique de tous les autres programmes communautaires, « consolide ses capacités de protection existantes ».

Un renfort dangereux : les ONG et la réinstallation

S'étant prononcé d s le sommet de Tampere (1999) en faveur d'un investissement de l'UE dans les programmes de réinstallation, ECRE (European council on refugees and exiles), principal réseau européen d'ONG investies sur la question des droits des réfugiés, s'est, au cours des derni ères années, employé à mieux faire connaître les programmes existants de réinstallation [3]. Cette recension visait notamment à définir les bonnes pratiques en matiè re de réinstallation. Ces derniers mois, ECRE a à plusieurs reprises réaffirmé que l'UE devait augmenter de fa on substantielle son activité de réinstallation et qu'il serait plus opportun de le faire au niveau communautaire qu'au plan national [4]. Ce lobbying en faveur de la définition d'un programme européen de réinstallation s'est accompagné de nombreuses mises en garde contre le dévoiement des objectifs d'une réinstallation devant rester au service de la protection des réfugiés :

le programme de réinstallation doit ê tre une preuve donnée aux pays pauvres de l'engagement de l'UE à prendre une part plus importante de la charge de l'asile.
la réinstallation ne doit pas se substituer aux modalités nationales de détermination de l'asile sur place.
la sélection des réinstallés doit s'appuyer sur des crit ères permettant de favoriser les plus vulnérables (femmes, enfants, handicapés...) des réfugiés.
l'implication du HCR et des ONG doit être institutionnalisée.

Aprè s les drames de Ceuta et Melilla et avant le conseil européen des 12 et 13 octobre 2005, ECRE a réaffirmé que la réinstallation était une des solutions à envisager pour que de telles situations ne se produisent plus à l'avenir.

Le CCME (Commission des Eglises aupr ès des migrants en Europe) a lancé, au mois d'octobre 2005, une campagne consacrée à la promotion d'une politique européenne de réinstallation [5]. Elle s'appuie sur les argumentaires développés par ECRE, le HCR et la Commission européenne (en référence directe à la communication du 1er septembre précitée sur les programmes de protection régionaux). On note qu'aprè s avoir expliqué « ce que la réinstallation ne doit pas être » (un processus qui va se substituer à la demande d'asile spontanée, une protection temporaire, un syst ème de catégorisation et de hiérarchisation des réfugiés en fonction de leur nationalité ou de leur religion) elle cite l'Australie parmi les exemples des pays qui pratiquent la réinstallation, sans mentionner que ce pays s'est totalement désengagé de ses obligations au regard de la convention de Gen ève.

L'ONG britannique OXFAM a formulé en mati ère de réinstallation des recommandations proches de celles d'ECRE [6] : « Les régimes de réinstallation ou autres dispositions d'“entrée ordonnée” doivent complémenter un régime juste et équitable pour le traitement des arrivées spontanées des demandeurs d'asile sur le territoire de l'UE et non pas s'y substituer. La réinstallation doit être envisagée comme un instrument de protection internationale, offrant des solutions durables aux réfugiés sélectionnés et non pas comme un outil de gestion de la migration. Toute distinction entre les “bons” réfugiés réinstallés et les “mauvaises” arrivées spontanées doit être évitée en rhétorique et en pratique.
Dans ce contexte, les états membres doivent être encouragés à élargir leur travail de réinstallation ; d'abord en s'alignant sur un cadre directeur européen et ensuite dans le cadre d'un régime de réinstallation à l'échelle communautaire plus cohérent ».

Dans son rapport OXFAM accorde une attention privilégiée aux crit ères devant présider à la sélection des bénéficiaires de la réinstallation et à la nécessité de protéger les populations les plus vulnérables. Sont ainsi dénoncées les dérives de négociations qui conduisent à privilégier les intérê ts des pays du nord plutôt que ceux des réfugiés. « Les programmes en vigueur aux États-Unis, au Canada et en Australie ne sont pas toujours axés sur la vulnérabilité, mais sur la sélection des réfugiés présentant les meilleures perspectives d'intégration dans leur nouveau pays ».

Ces ONG appellent ainsi toutes de leurs voeux, sans prê ter garde aux réalités des politique communautaires, un modè le européen idéal de réinstallation qui, par son souci de protection des réfugiés se démarquerait des grands programmes existant dont il ne conviendrait de sélectionner que les « bonnes pratiques ».

Pour sa part Amnesty International (AI), qui n'est pas opposée par principe à un programme européen de réinstallation, se montre plus réservée devant les propositions contenues dans la communication de la Commission sur les PPR. Replaç ant les PPR « dans un contexte politique plus large », AI doute de la sincérité et de la réalisation des objectifs affichés et craint qu'ils « ne dissimulent la volonté d'empêcher les demandeurs d'asile et migrants d'accéder au territoire européen » dans un contexte où la Commission « reste silencieuse sur les pratiques restrictives des états membres qui minent et parfois enfreignent leurs obligations internationales » [7].

Des dangers de la communautarisation d'une procédure de réinstallation

La réinstallation reste un instrument permettant d'offrir une solution durable aux réfugiés cantonnés dans un pays de premier exil où ils ne bénéficient pas toujours d'une protection effective. Les différents pays européens pourraient mieux et plus utiliser cet instrument au service des réfugiés.

Il n'en reste pas moins que la mise à l'agenda communautaire de cette question doit être analysée au sein d'un contexte global d'externalisation par l'Union européenne d'une part grandissante de sa politique d'asile et d'immigration, et à ce titre rejetée. Car l'UE, avant tout soucieuse de protéger ses fronti ères extérieures, a pris le parti de fermer les yeux sur les violations de droits fondamentaux commises par les États membres ou pays tiers partenaires s'ils savent faire preuve d'efficacité.

Ainsi, aprè s la mort de plusieurs migrants subsahariens sous les balles des gardes-fronti ères marocains à la fin du mois de septembre 2005, aprè s les protestations publiques du HCR emp êché d'entrer en contact avec les demandeurs d'asile au Maroc, la Commission persiste, dans une communication sur la dimension externe de la politique d'asile et d'immigration, à citer en exemple de partenariat réussi la coopération avec ce pays en matiè re de contrôle des flux migratoire. Elle y affirme par ailleurs « qu'il y a lieu de poursuivre les efforts en vue de développer le dialogue avec la Libye sur les migrations » [8], alors que la Libye est réguliè rement dénoncée par les ONG et le Parlement européen en raison des violations répétées des droits de l'homme dont migrants et réfugiés sont les victimes. La Commission européenne apporte ainsi une nouvelle fois la preuve qu'un programme communautaire de réinstallation, quelles que soient les garanties théoriques fournies, n'échapperait pas à la cécité volontaire d'une Europe qui a pris le parti de considérer les droits fondamentaux comme accessoires.

Dans ces conditions, militer pour un programme communautaire de réinstallation revient à accepter la politique européenne de mise à distance des réfugiés.

Les risques de la réinstalllation

L'Australie ne respecte mê me plus la convention de Gen ève dans le sens où pour les demandes déposées sur place elle n'accorde qu'une protection subsidiaire. Sans parler de l'enfermement systématique des demandeurs d'asile dans des camps installés dans des îles ou aux confins du désert [9].

Historiquement les États-Unis accordent peu le statut de réfugiés aux exilés déjà présents sur son sol. Ils ont ainsi reç u en 2004 seulement 27 900 demandes d'asile (à peine plus que l'Autriche). Deux fois moins de réfugiés ont été admis dans le cadre d'un procédure de détermination individuelle sur place (25 254) que dans le cadre d'une procédure de réinstallation (52 900).

Le Danemark, souvent cité en exemple de pays européen pratiquant la réinstallation possè de aussi l'une des législations les plus restrictives de l'UE en matiè re d'asile : à tel point que pour la préserver, il est resté à l'écart du processus européen d'harmonisation. En 2004, seules 507 « demandeurs spontanés » se sont vu accorder l'asile. En outre la modestie des effectifs des bénéficiaires de la réinstallation (500 personnes par an en moyenne) invite à relativiser la portée du modè le.

[1] « Convention plus » n'est pas une nouvelle convention, mais un processus. Par « Plus »il faut entendre, selon l'ancien Haut Commissaire Ruud Lubbers, « l'élaboration d'accords spéciaux ou de dispositifs multilatéraux visant à garantir l'amélioration du partage de la charge avec les pays du nord et du sud travaillant de concert à l'élaboration de solutions durables pour les réfugiés. Cela inclut des plans d'action locaux pour gérer les afflux massifs et des accords sur les mouvements secondaires définissant plus précisément les rôles et les responsabilités des pays d'origine, des pays de transit et des pays de destination. Cela inclut également des accords visant à mieux cibler l'aide au développement (...) ainsi que des engagements multilatéraux à la réinstallation des réfugiés »(avant-propos à l'Agenda pour la protection, 2003).

[2] Il est à noter qu'une partie du FER a été rendue disponible pour les reconduites à la fronti ère (octobre 2005) : nouvelle preuve que dans l'esprit de l'UE, protéger les réfugiés n'est qu'un objectif secondaire, la priorité reste de tenir les migrants éloignés de l'Europe.

[3] ECRE and US Committee for Refugees « Responding to the Asylum and Access Challenge - An Agenda for Comprehensive Engagement in Protracted Refugee Situations », avril 2003.

[4] Cf présentation d'ECRE au séminaire sur la réinstallation organisé par la présidence britannique du conseil européen le 4 juillet 2005

[5] CCME lance à cette occasion un bulletin d'information sur la réinstallation, Resettlement Newsletter, dont le premier numéro est daté de septembre-octobre 2005.

[6] OXFAM, Territoire inexploré. L'internationalisation de la politique européenne d'asile, mai 2005.

[7] AI, Asile : les programmes de protection régionaux. Une communication de la Commission européenne, 7 octobre 2005.

[8] Communication de la commission, Une stratégie relative à la dimension externe de l'espace de liberté, de sécurité et de justice, 12 octobre 2005.

[9] Eva le Pallec, La criminalisation des réfugiés en Australie, Plein Droit, n°58, décembre 2003. Voir aussi la rubrique Australie du site Migreurop